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L'art. 2 della legge 121/1981 prevede che il Ministro dell'interno espleti i propri compiti in materia di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica avvalendosi dell'Amministrazione della pubblica sicurezza,.L’art. 3 della legge 121/1981 stabilisce che “l’Amministrazione della pubblica sicurezza è civile ed ha un ordinamento speciale”.
In primo luogo essa è, dunque, “civile” ed è questa una caratteristica che ha sempre accompagnato l’Amministrazione della P.S.
Il legislatore si è poi preoccupato di aggiungere che essa ha “ordinamento speciale”. Ciò significa che essa è diversa dalle altre amministrazioni civili dello Stato
L’art. 3 comma 2 dispone poi che “le sue funzioni sono esercitate:
a) dal personale addetto agli uffici del Dipartimento della P.S. ed agli altri uffici, istituti e reparti in cui essa si articola;
b) dalle autorità provinciali, dal personale da esse dipendente nonché dalle autorità locali di pubblica sicurezza;
c) dagli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza sotto la direzione delle autorità centrali e provinciali di pubblica sicurezza”.
Abbiamo, quindi, una tripartizione, tre insiemi di persone, che, a vario titolo, sono chiamate ad esercitare le funzioni dell’Amministrazione della P.S.
Il titolo del coinvolgimento nell’esercizio delle funzioni è variabile e cambia a secondo della lettera in cui il soggetto che le svolge ricade.
Passando ad esaminare i singoli gruppi, la lett. a) risalta subito per la sua doppia valenza.
Il legislatore, anzichè iniziare l’elencazione dalle autorità di P.S. comincia invece con il “personale addetto agli uffici del Dipartimento della P.S. ed agli altri uffici, istituti e reparti in cui essa si articola”.
In tal modo evidenzia che l’Amministrazione della P.S. ha una componente organizzata in uffici, reparti, ecc. Questi uffici sono, innanzitutto, le Questure, i Commissariati, i Reparti Mobili, i vari uffici delle specialità, presenti al centro ed in periferia.
Occorre, però, fare attenzione. Non si dice che le funzioni sono esercitate dagli uffici, ma dal personale addetto a questi uffici.
L’appartenenza all’ufficio è, dunque, il titolo per cui queste persone rientrano nell’insieme a).
Pertanto il personale dell’Amministrazione Civile dell’Interno appartiene all'Amministrazione della P.S. solo quando presta servizio in uno di questi uffici: iIn caso contrario non ne fa parte.
Ad esempio, l’impiegato civile che presta servizio all’ufficio amministrativo -contabile all' Ufficio per il Coordinamento e la Pianificazione delle Forze di Polizia rientra in questa categoria, ma se viene trasferito ad un comando dei Vigili del Fuoco non ne farà più parte .
Non c’è unicità di attribuzioni, ma si tratta di persone che vestono divise diverse o addirittura non ne vestono.
Non è la caratteristica delle attribuzioni che connota lo svolgimento delle funzioni, ma il fatto che quella persona, in quel momento, presti il proprio servizio in uno di quegli uffici o reparti sub lett. a).
Peraltro gli appartenenti alla Polizia di Stato sono sempre addetti a questi uffici o reparti.
C’è, dunque, un rapporto simbiotico tra appartenente ai ruoli della Polizia di Stato ed Amministrazione della P.S., perché il primo, ovunque presti servizio, eserciterà sempre le funzioni della seconda.
L’unica eccezione a questa regola è stata introdotta nel 1989 con il nuovo codice di procedura penale e l’istituzione delle sezioni di p.g. presso i tribunali. Questi sono, infatti, uffici dell’ordinamento giudiziario ed il personale appartenente ai ruoli della Polizia di Stato che vi viene assegnato è alle dirette dipendenze del Procuratore della Repubblica e non esercita più le funzioni dell’Amministrazione della P.S.
Alla luce di quanto sopra, possiamo dire che il personale della Polizia di Stato costituisce il nucleo ineliminabile dell’Amministrazione della P.S.
La lett. b) fa riferimento alle “autorità provinciali”ed al “personale da esse dipendente nonché dalle autorità locali di pubblica sicurezza”.
Sono autorità provinciali di pubblica sicurezza il prefetto ed il questore.
E' autorità locale di pubblica sicurezza il funzionario distaccato o, dove questi manca, il sindaco.
E’ solo il caso di sottolineare che il questore appare qui per la seconda volta (abbiamo già visto che rientra negli uffici sub a) e che troviamo, a differenza che sub a), un soggetto, il Sindaco, che non è impiegato dello Stato.
Per quanto riguarda il personale dipendente richiamato dalla norma, esso comprende il personale della Prefettura Ufficio Territoriale del Governo (U.T.G). che coadiuva il Prefetto nelle sue funzioni di autorità provinciale di P.S. (solo questo personale).
Qualche problema sembra sorgere in relazione alla mancata citazione del personale dipendente delle autorità locali.
In realtà il personale dei Commissariati di P.S. distaccati rientra sub a) mentre i dipendenti del sindaco (rectius: dell'ente locale) non svolgono funzioni dell’Amministrazione della P.S. (tranne gli appartenenti alla polizia locale che hanno la qualità di pubblica sicurezza).
Il terzo insieme, sub lett. c), comprende gli “ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza sotto la direzione delle autorità centrali e provinciali di pubblica sicurezza”.
Per rientrare nel gruppo sub c), occorre, innanzitutto, sia avere attribuzioni di P.S. sia essere sottoposto alla direzioni di un’autorità di P.S.
Ciò avviene con quell’atto tipico che è l’ordinanza di servizio del questore ex art. 37 DPR 782/85. Se manca anche uno solo dei due requisiti il soggetto non rientra nel gruppo in esame. Prendiamo in esame, per esempio, la figura del carabiniere che presta servizio al corpo di guardia della scuola ufficiali .
Egli ha la qualità di agente di P.S., ma non è soggetto alla direzione né del prefetto, né del questore, né del Sindaco e, di conseguenza, non rientra nell’insieme sub c). Non solo. Il carabiniere in questione non rientra in alcuna delle categorie sin qui esaminate e, pertanto, finché viene impiegato al corpo di guardia della scuola non svolge funzioni dell’Amministrazione della P.S.
Se, però, un determinato giorno , egli viene impiegato in un servizio allo stadio regolamentato con ordinanza del questore, egli soddisfa entrambi requisiti sub c) e, quindi, rientra in questo insieme di soggetti che svolgono le predette funzioni.
Riassumendo: l’Amministrazione della P.S. non è definita strutturalmente ma solo funzionalmente (“le sue funzioni sono esercitate da…”): si tratta di un contenitore le cui dimensioni non sono definibili, non tanto per i gruppi sub a) e b), ma, soprattutto, per l’insieme sub c). In alcuni momenti essa è composta da un enormità di persone (pensiamo ad una giornata elettorale) per poi ricevere un naturale ri-dimensionamento.
Abbiamo quindi dimensioni variabili nel tempo, ma anche di difficile collocazione spaziale nel panorama amministrativo.
Alcuni soggetti si trovano al centro, presso il Dipartimento della P.S., altri stanno in periferia (come i sindaci ) altri infine solo occasionalmente esercitano le funzioni dell’Amministrazione della P.S.
Esiste una parte strutturata in uffici (Dipartimento e gli altri uffici e reparti sub a), una parte organizzata nel sistema delle autorità provinciali e locali di P.S. ed una parte variabile che rende l'Amministrazione della P.S. simile ad una nebulosa, con un nucleo ben definito e confini indistinti.