Illecito amministrativo

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Parte generale

I fatti illeciti, rilevanti nel diritto italiano, che comportano l'applicazione di sanzioni, si dividono in:

• illecito civile;
• illecito penale;
• illecito amministrativo;

Le disposizioni per la cui violazione è prevista una sanzione penale o una sanzione amministrativa tutelano un interesse di carattere pubblico mentre, il precetto la cui violazione costituisce illecito civile, ha l’obiettivo di salvaguardare degli interessi individuali e patrimoniali

Si ha illecito amministrativo quando una trasgressione commessa dal privato è soggetta (per scelta del legislatore) a quella particolare forma di sanzione chiamata amministrativa.

L' “illecito penale” e l' “illecito amministrativo” mostrano alcune affinità :

• afflittività (entrambi conferiscono al trasgressore conseguenze negative),
• dissuasione (entrambi comminano (cum mina = con minacciano in astratto) una sanzione per eventuali violazioni)
• retribuzione dell’illecito, proporzionata alla gravità dell’azione commessa (per le sanzioni amministrative, in generale, ex art. 11 della L. 689/1981 mentre per le sanzioni amministrative tributarie, vedasi l’art. 7 del D.Lgs. 18 Dicembre 1997, n. 472).¹

Peraltro tra le due sanzioni, penale ed amministrativa, sussistono importantie differenze, come ad esempio:

1. il diverso termine della prescrizione (sempre cinque anni per la sanzione amministrativa, ex Art. 28 L. 689/1981, - variabile in base al tipo di pena edittale, ex art. 157 del C.P. per la sanzione penale );
2. la riserva di legge : la sanzione penale può essere disposta solo con legge dello stato, al contrario della sanzione amministrativa, che può essere comminata anche con legge regionale;
3. la possibilità di incidere sulla libertà personale riservata alla sanzione penale

Le sanzioni amministrative possono essere distinte in:

a) sanzioni amministrative “ non pecuniarie ” che prevedono forme di sanzione diverse dal versamento di una somma di denaro. Esse possono essre distinte in:
personali: ad esempio le sanzioni disciplinari (come la sospensione e la destituzione) e le sanzioni interdittive (come l’interdizione o sospensione da un’arte, un’industria, una professione, un mestiere ecc…);
reali: ad esempio la confisca.
b) sanzioni amministrative ” pecuniarie ” che prevedono il versamento di una somma di denaro.

La definizione è fornita dall'articolo 10 della Legge 689/1981:“ La sanzione amministrativa pecuniaria consiste nel pagamento di una somma non inferiore a € 6,00 e non superiore a € 10.329,00.

Nota: non tutte le prestazioni “imposte” dall’Amministrazione sono qualificabili come sanzioni amministrative: per essere così qualificata l’imposizione deve rispondere a una finalità di prevenzione generale e speciale (ed essere perciò pena in senso tecnico).
Ad esempio: a) non sono sanzioni amministrative le forme di reazione dell’Amministrazione alla violazione di un precetto con funzione riparatoria, ripristinatoria o di garanzia di un credito.(2TAR Toscana, Sez. I, 21 febbraio 2006, n. 617.
Analogamente non è sanzione amministrativa il fermo del veicolo applicato dall’ente esattore per un credito insoddisfatto degli enti pubblici, trattandosi invece di «un atto funzionale all’espropriazione forzata e, quindi, mezzo di realizzazione del credito dell’Amministrazione» (Cass., Sez. Un., 17 gennaio 2006, n. 875, e 31 gennaio 2006, n.2053; Cons. St., Sez. IV, 3 febbraio 2006, n. 412.).

In sintesi: non sono sanzioni amministrative le misure (anche pecuniarie) finalizzate non a prevenire o repprimere comportamenti illeciti, ma a riequilibrare l’ordine materiale (urbanistico, ambientale, ecc.) o economico illecitamente alterato. (Cass., Sez. Un., 14 ottobre 2004, n. 20254.)

Le sanzioni amministrative sono disciplinate dalla Legge 24 novembre 1981, nr. 689 che stabilisce anche i principi generali cui deve attenersi il legislatore.
Infatti secondo l’Art. 12 “ Le disposizioni di questo Capo si osservano, in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito, per tutte le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, anche quando questa sanzione non è prevista in sostituzione di una sanzione penale. Non si applicano alle violazioni disciplinari.”
Le sanzioni proporzionali non hanno limite massimo.
Fuori dei casi espressamente stabiliti dalla legge, il limite massimo della sanzione amministrativa pecuniaria non può, per ciascuna violazione superare il decuplo del minimo”

Attenzione! La legge 689/1981 è una legge ordinaria; perciò, secondo i principi che regolano la gerarchia delle fonti, una legge successiva e/o una legge speciale possono disciplinare diversamente particolari aspetti dell'illecito amministrativo.

In quest'ottica, ad esempio, per gli illeciti amministrativi previsti dal Codice della strada (che è legge speciale rispetto alla 689/81) sono stabilite differenti modalità nel procedimento sanzionatorio. Lo stesso dicasi per le violazioni tributarie, disiplinate dal D. Lgs. 18 dicembre 1997, n. 472)

In sintesi: per sanzione amministrativa deve intendersi quel tipo di sanzione che può fondarsi non solo nel pagamento di una somma di denaro (c.d. pecuniaria), ma anche nella sospensione di un'attività; in ogni caso le sanzioni debbono essere irrogate sempre in via amministrativa ed inoltre hanno come loro caratteristica proprio quella di prescindere dalla reale sussistenza di un danno

Le violazioni amministrative costituiscono la maggioranza degli illeciti accertabili nell'ordinaria attività  di controllo del territorio. Iinfatti la quasi totalità  delle infrazioni al codice della strada, alle norme del Tulps, a quelle disciplinanti le attività  commerciali, i pubblici esercizi, l'igiene e la salute pubblica e la tutela ambientale, costituiscono illeciti amministrativi.

Per l'operatore di polizia impegnato nel controllo del territorio, questa configurazione non penalistica, frutto di una condivisibile scelta del legislatore, non significa minore difficoltà  ma, al contrario, richiede conoscenze e professionalità  molto più elevate, dovute alla costante evoluzione delle normative, interessate in questi ul- timi tempi anche da trasferimenti di competenze dallo Stato agli enti locali.
L'accertamento di un illecito amministrativo e la possibilità  di arrivare alla applicazione delle sanzioni amministrative previste, che hanno funzione non solo punitiva ma anche di impedimento al protrarsi dell'illegalità , richiedono infatti che l'operatore sia in grado di identificare con immediatezza:

• la norma violata;
• l'esatta e completa descrizione del fatto illecito accertato;
• le modalità  di estinzione, come la somma da corrispondere a titolo di sanzione e a chi e come pagarla;
• l'autorità  competente a ricevere eventuali ricorsi dell'interessato.

Tutte queste indicazioni, qualora errate, possono comportare l'annullamento del
verbale redatto che, per quanto concerne le violazioni i cui proventi sono devoluti al- lo Stato, deve essere altresì accompagnato da una ulteriore verbalizzazione redatta su modello F23, resosi indispensabile a seguito della soppressione dell'ufficio del registro.

La legge 24 novembre 1981, n. 689

E' la norma fondamentale del sistema delle sanzioni amministrative, applicabile alle successive depenalizzazioni.
La disciplina posta, in tema di sanzioni amministrative, dalla l. 24 novembre 1981 n. 689 esprime principi di carattere generale non limitati alle violazioni contemplate nella legge stessa, ma applicabili, in difetto di apposita disciplina transitoria, a tutti i provvedimenti di depenalizzazione, anche successivi [Cassazione civile sez. lav., 8 febbraio 1997, n. 1212.  ].

Principi generali

Principio di legalità

Una sanzione amministrativa può essere introdotta unicamente per espressa previsione di legge (statale o regionale) o da un atto avente forza di legge, anteriori rispetto alla condotta illecita. La norma ricalca il secondo comma dell'art. 25 della Costituzione che recita: "Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso".
Rientrano nella nozione di legge anche i provvedimenti di carattere generale emanati dalle regioni nelle materie di propria competenza.

L'articolo 1 della legge 689/1981 sancisce il principio di legalità per l'illecito amministrativo: “Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione.
Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati."

I principi di legalità, d’irretroattività e di divieto d’applicazione dell'analogia in materia d’illeciti amministrativi comportano l’applicazione della legge del tempo, benché meno favorevole della disciplina posteriore, sia si tratti d’illeciti amministrativi derivanti da depenalizzazione, sia essi debbano considerarsi tali ab origine senza che rilevi in contrario la circostanza che la più favorevole disciplina posteriore alla data della commissione del fatto sia entrata in vigore anteriormente all'emanazione dell'ordinanza - ingiunzione per il pagamento della sanzione pecuniaria e senza che possano trovare applicazione analogica i principi di cui all'art. 2, commi secondo e terzo, cod. pen. [Cassazione civile sez. 1, 30 agosto 1999 n. 9115. , Cassazione civile sez. 3, 21 giugno 1999 n. 6249. , Cassazione civile sez. 1, 21 giugno 1999 n. 6232.  Cassazione civile sez. 1, 9 aprile 1999 n. 3466. , Cassazione civile sez. 1, 2 maggio 1997, n. 3817. ].
Tali principi trovano applicazione anche in tema di illeciti amministrativi valutari [Cassazione civile sez. 1, 12 maggio 1999 n. 4704.  , Cassazione civile sez. 1, 12 settembre 1998, n. 9091.  , Cassazione civile sez. 1, 8 maggio 1998, n. 4693.  ]. Né fa eccezione l’ipotesi d’introduzione di una sanzione edittale inferiore atteso che la possibilità di pagamento in misura ridotta di cui all'art. 16 della l. n. 689 del 1981, costituisce una forma di conciliazione volta a definire il rapporto obbligatorio per evitare la successiva fase amministrativa [Cassazione civile sez. 1, 10 novembre 1998, n. 11308.  , Cassazione civile sez. 1, 6 febbraio 1997, n. 1127.  ].
Chi abbia commesso un reato trasformato in illecito amministrativo ad opera di un d.l. non convertito, sotto la temporanea vigenza del decreto stesso, non può essere assoggettato ad alcuna sanzione né penale né amministrativa [Cassazione penale sez. 3, 21 giugno 1996, n. 2724. ].

Riserva di legge e fonti normative secondarie

L'art. 1 della legge 689/81, nel sancire, per le sanzioni amministrative, una riserva di legge analoga a quella di cui all'art. 25 della Costituzione, impedisce che tali sanzioni siano comminate (previste in astratto ndr) direttamente mediante disposizioni di fonti secondarie.

A differenza della norma penale penale, il principio di legalità per le sanzioni amministrative non ha un fondamento costituzionale

E' ammesso che i precetti sufficientemente individuati dalla legge siano eterointegrati da norme regolamentari delegate, in virtù del peculiare tecnicismo della dimensione in cui le fonti secondarie sono destinate ad operare [Cassazione civile sez. 1, 7 aprile 1999 n. 3351. ; Cass., Sez. I, 23 marzo 2004, n. 5743 ] onde la conseguenza che è consentita l'integrazione del precetto indicato dalla legge ad opera di fonti normative secondarie, subordinate alla legge stessa [Cassazione civile sez. 1, 27 agosto 1999 n. 8986. ] purché le fonti normative subordinate non comminino direttamente la sanzione [Cassazione civile sez. 1, 15 febbraio 1999 n. 1241. ].
Ad esempio: l'art.7-bis. D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, commina (cioè prevede in astratto) la sanzione amministrativa per le violazioni dei regolamenti degli enti locali o delle ordinanze del Presidente della Provincia o del Sindaco.

E' quindi legittimo un rinvio alla fonte secondaria o ad atti amministrativi per la definizione di aspetti strettamente tecnici della condotta vietata: la legge può stabilire una sanzione amministrativa per la condotta consistente nella violazione di regolamenti o di altri atti amministrativi.
È escluso invece che, in mancanza di uns specifica previsione di legge, il regolamento possa autonomamente «determinare in concreto la sanzione amministrativa» per una certa violazione.(Cass., Sez. I, 25 gennaio 2005, n. 1696.)

Leggi regionali

Quali sono i limiti della legislazione regionale?

Alla stessa stregua della disciplina statale, le norme regionali devono assicurare le garanzie imposte dalla Costituzione (artt. 23 e 97, Cost.:); ied è loro preclusa la disciplina dei profili relativi alla tutela giurisdizionale, riservata al legislatore statale (art. 117, comma 2, lett. l, Cost.).
Al di là di tali limiti, le Regioni possono però legiferare sulle sanzioni amministrative nelle materie demandate alla loro potestà legislativa, poiché «la competenza sanzionatoria amministrativa non è in grado di autonomizzarsi come materia in sé, ma accede alle materie sostanziali» 2 (C. cost., 13 gennaio 2004, n. 12.)
L' estensione della potestà legislativa regionale varia tuttavia a seconda che si tratti di materie di competenza residuale-esclusiva oppure compèetenza concorrente.
Nel primo caso, "la diversificazione delle legislazioni regionali in una materia appartenente alla competenza residuale delle Regioni non solo non è in contrasto con la Costituzione, ma rappresenta una conseguenza naturale delle sue stesse disposizioni"3 (C. cost., ord. 11 maggio 2006, n. 199.)
Invece nelle materie di legislazione concorrente le Regioni restano vincolate ai principi stabiliti dalla normativa statale, ivi compresi quelli della l. 689/1981. In quest'ambito, con riferimento al divieto di fumo, la Corte costituzionale (1ord. 16 febbraio 2006, n. 63.) ha affermato che «la natura di principio fondamentale del divieto di fumo, e la correlativa competenza statale a individuare sia le fattispecie di illecito amministrativo sia la misura delle sanzioni corrispondenti, si riflettono inevitabilmente sulla disciplina del procedimento volto ad accertare in concreto le trasgressioni e a irrogare le sanzioni medesime»: vengono così compresi fra i “principi fondamentali”, riservati al Legislatore statale, non solo le «norme individuatrici delle fattispecie di illecito» e «le relative sanzioni», ma anche la disciplina del «procedimento finalizzato alla loro applicazione»
.

Casi particolari di retroattività.
Il principio di irretroattività è previsto dalla legge 689/81, che è una legge ordinaria. Perciò una legge ordinaria successiva o una legge che,( rispetto alla 689/81) sia da considerarsi speciale, possono stabilire diversamente.
Ad esempio il D.Lgs. n. 472 del 1997, (che, all'art. 2, comma secondo, considera la persona fisica che ha posto in essere il comportamento trasgressivo come unico centro d'imputazione della sanzione, e, all'art. 11, ha poi esteso la responsabilità dell'autore della violazione, in via solidale, al contribuente, che ben può essere un ente, con o senza personalità giuridica) è applicabile retroattivamente, in virtù del principio fissato dall'art. 3 dello stesso decreto legislativo, che, al comma primo, esclude - analogamente a quanto previsto per le sanzioni penali e per quelle amministrative rispettivamente dagli artt. 25 Cost. e 2 cod. pen., e dall'art. 1 della legge n. 689 del1981, la retroattività della norma che introduce nuove sanzioni o aggrava quelle già previste [Cassazione civile sez. 1, 27 maggio 1999 n. 5169.  Cassazione civile sez. 1, 9 aprile 1999 n. 3466.  ].
Anche la depenalizzazione ai sensi dell'art. 26 l. 28 febbraio 1987 n. 56 dell'illecito penale già integrato dalla violazione dell'obbligo di assumere i lavoratori per il tramite degli uffici di collocamento (art. 27 l. 29 aprile 1949 n. 264) opera retroattivamente, ai sensi dell'art. 40 l. 24 novembre 1981 n. 689 e in deroga all'art. 1 di detta legge, rispetto alle infrazioni anteriori alla depenalizzazione stessa, alle quali va pertanto applicata la sanzione amministrativa pecuniaria stabilita dal menzionato art. 26 della legge n. 56 del 1987 [Cassazione civile sez. lav., 3 febbraio 1996, n. 929.  ].

Fattispecie precedentemente non sanzionate.
L'adozione dei principi di legalità, di irretroattività e di divieto di integrazione analogica così come delimitato dall'art. 1 della l. n. 689 del 1981 si applica anche quando il comportamento sia passibile di sanzione secondo la legge del tempo mentre il comportamento medesimo, sotto il vigore della normativa precedente, era del tutto immune da sanzione [Cassazione civile sez. 1, 25 febbraio 1998, n. 2058 ].

Successione di leggi nel tempo

Il secondo comma dell'art. 1 della legge 689/81 prevede che "Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati".

In materia degli illeciti amministrativi, i principi di legalità, di irretroattività e di divieto di applicazione dell'analogia, di cui all'art. 1 della legge 689/1981, comportano l'assoggettamento del comportamento considerato alla legge del tempo in cui si è verificato. Di conseguenza, resta inapplicabile la disciplina posteriore, anche se abrogatrice o più favorevole 1. La legge 689/1981 è una legge ordinaria del Parlamento ed, in quanto tale, può essere modificata da una legge successiva, la quale potrebbe, pertanto, anche abrogare lo stesso articolo 1.

Il Consiglio di Stato, nella senenza 3497/2010 del 3 giugno 2010, ha affermato che: “In materia di sanzioni amministrative vige il principio di legalità, secondo cui (art. 1 l. 689/1981) nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione; tuttavia nella materia delle sanzioni amministrative non trova applicazione il principio di retroattività della disposizione più favorevole, previsto in materia penale dall'art. 2 cod. penale. La Corte costituzionale (cfr. tra le altre, ordinanza n. 140/2002) ha ritenuto tale sistema conforme ai principi dell'ordinamento costituzionale, in quanto in materia di sanzioni amministrative non è dato rinvenire, in caso di successione di leggi nel tempo, un vincolo imposto al legislatore nel senso dell'applicazione della legge posteriore più favorevole

Perciò, a differenza del sistema penalistico, per le sanzioni amministrative non vale il principio del favor rei, ovvero nella successione delle leggi penali prevale quella più favorevole, quanto piuttosto il principio tempus regit actum, ovvero la sanzione è individuata sulla base della legge vigente al momento della commissione dell'illecito, anche se più sfavorevole per il trasgressore (Corte Costituzionale, ordinanza n. 140 del 11 aprile 2002)

Illecito amministrativo istantaneo e permanente

Al riguardo, valgono i concetti elaborati dal diritto penale.
Peraltro, secondo la Cassazione (sez. II Civ. 8 aprile 2011, n. 8097) l'illecito amministrativo omissivo si distingue in:

• illecito istantaneo;
• illecito permanente.

E' istantaneo quando, trascorso il termine sanzionato in via amministrativa, la condotta prescritta non può più essere utilmente tenuta, in quanto l'inosservanza ha cagionato in modo irreparabile e definitivo, la lesione dell'interesse protetto dalla legge.
E' permanente, invece, quando l'azione prescritta può essere utilmente compiuta anchein un tempo successivo alla scadenza del termine e la permanenza si pprotrae sino a quando non venga a cessare la situazione antigiuridica o per il fatto che l'agente adempia il dovere precedentemente omesso oppure per il verificarsi di altri eventi che eliminano lo stato di danno o di pericolo.
Nel caso esaminato, l'illecito previsto dall'art. 93 comma 5 del codice della strada, concernente la mancata richiesta del certificato di prprietà al pubblico registro automobilistico entro il termine stabilito, si configura come illecito omissivo istantaneo. Una volta decorso il termine, la situazione antigiuridica si è irrimediabilmente verificata e l'eventuale adempimento successivo non ha alcuna rilevanza al fine di escludere la sussistenza dell'illecito, la cui prescrizione comincia a decerrere dalla scadenza del termine fissato

Capacità di intendere e di volere

Secondo l'art. 2 - Non può essere assoggettato a sanzione amministrativa, chi al momento in cui ha commesso il fatto, non aveva compiuto i diciotto anni o non aveva, in base ai criteri indicati nel codice penale, la capacità di intendere e di volere, salvo che lo stato di incapacità non derivi da sua colpa o sia stato da lui preordinato.
 Fuori dei casi previsti dall'ultima parte del precedente comma, della violazione risponde chi era tenuto alla sorveglianza dell'incapace, salvo che provi di non aver potuto impedire il fatto.

Principi generali
L'imputabilità dell'autore della violazione costituisce presupposto indefettibile della responsabilità, pertanto il provvedimento di irrogazione della sanzione per violazione amministrativa emesso nei confronti di chi abbia un'età inferiore agli anni diciotto è del tutto improduttivo di effetti giuridici [Cassazione civile sez. 1, 24 novembre 1992 n. 12528. ].
Un soggetto risponde delle proprie azioni od omissioni, che possono costituire violazioni amministrative solo se ha compiuto i 18 anni e se ha la capacità di intendere e di volere.

Responsabilità dei genitori.
In materia di sanzioni amministrative pecuniarie, nell'ipotesi in cui l'illecito sia attribuito ad un minore degli anni diciotto, soggetto alla potestà dei genitori, di esso possono essere chiamati a rispondere per fatto proprio ("culpa in vigilando" e/o "in educando") i genitori medesimi [Cassazione civile sez. 1, 22 gennaio 1999 n. 572. ].

Peraltro, ben può l'autorità amministrativa procedente, sulla base delle valutazioni effettuate nel caso concreto, esercitare la pretesa sanzionatoria nei confronti di uno soltanto dei genitori, mediante l'emissione della ordinanza ingiunzione di pagamento nei soli suoi confronti. In tal caso, legittimato a proporre opposizione avverso il provvedimento è soltanto il genitore che ne è il destinatario. (Cassazione Civile, Sez. I - Sentenza n. 572 del 22.1.1999)
 
Per quanto attiene alle violazioni al codice della strada, la migliore dottrina (Balduino Simone - gli illeciti amministrativi - Ediz. fuori commercio - 2010) pag. 14, ritiene che "Il principio di carattere generale può essere derogato solo da norme speciali che prevedano capacità o qualificazione particolari. Un caso tipico di deroga è previsto dalle norme del Codice della Strada, laddove consente che a 16 anni si possa conseguire la patente di guida e condurre veicoli. E' evidente che, in questo caso, lo stesso rilascio della patente di guida al minorenne comporta la conseguenzialità di ritenerlo responsabile della circolazione e, quindi, delle violazioni al codice della strada punite con sanzioni amministrative."
Peraltro, di diverso avviso si è mostrata la Sez. I della Cassazione civile, secondo cui, invece, ..L'art. 2 della legge n. 689 del 1981, applicabile anche in tema di violazioni al codice della strada ex art. 194 di detto codice ( DECRETO LEGISLATIVO 30 aprile 1992, n. 285 ) dispone, infatti, che non può essere assoggettato a sanzione amministrativa chi, al momento in cui ha commesso il fatto, non aveva compiuto gli anni diciotto.
In tale caso della violazione risponde chi era tenuto alla sorveglianza dell'incapace, salvo che provi di non aver potuto impedire il fatto.
Pertanto, ancorchè riguardo alla violazione commessa dal minore debba essere redatto immediatamente verbale sui fatti accertati, la contestazione della violazione deve avvenire nei confronti dei soggetti tenuti alla sorveglianza del minore, con la redazione di apposito verbale di contestazione nei loro confronti, nel quale deve essere enunciato il rapporto intercorrente con il minore che ne imponeva la sorveglianza al momento del fatto e la specifica attribuzione ad essi della responsabilità per l'illecito amministrativo. (Cassazione Civile, Sez. I - Sentenza n.4286 del 26.3.2002)

Prova liberatoria.
La prova liberatoria di "non aver potuto impedire il fatto" richiesta dall'art. 2 cpv, l. 24 novembre 1981 n. 689, si concreta, per i genitori nella dimostrazione di aver impartito al figlio un'educazione adeguata alle sue condizioni familiari e sociali e di aver esercitato su di lui la vigilanza necessaria in relazione all'età, alla personalità, alla capacità di discernimento ed all'educazione impartita. Il dovere di educazione ed il dovere di vigilanza coesistono integrandosi e bilanciandosi, così che un'educazione proficua ed efficace comporta una minor vigilanza, mentre tanto maggiore ed intensa deve essere la vigilanza quanto più scarsa ed inadeguata è l'educazione fornita [Cassazione civile sez. 1, 10 luglio 1996, n. 6302.  , Cassazione civile sez. 1, 24 maggio 1994, n. 5063.  ]

La condotta cosciente e volontaria

Articolo 3. Elemento soggettivo.  Nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa. Nel caso in cui la violazione è commessa per errore sul fatto, l'agente non è responsabile quando l'errore non è determinato da sua colpa.
Si ha condotta cosciente e volontaria quando l'atto è attribuibile del soggetto, vale a dire può essere controllato dalla volontà.

Elemento soggettivo: principi generali.

Il principio posto dall'art. 3 della legge 24 novembre 1981 n. 689, secondo cui per le violazioni colpite da sanzione amministrativa è richiesta la coscienza e volontà della condotta attiva o omissiva sia essa dolosa o colposa, deve essere inteso nel senso della sufficienza dei suddetti estremi, senza che occorra la concreta dimostrazione del dolo o della colpa [Cassazione civile sez. 1, 16 maggio 1998, n. 492.  ], atteso che la norma pone una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso, riservando poi a questi l'onere di provare di aver agito senza colpa [Cassazione civile sez. 1, 11 febbraio 1999 n. 1142.  , Cassazione civile sez. 1, 9 dicembre 1998, n. 1239.  , Cassazione civile sez. lav., 18 novembre 1997, n. 11473.  ].
Poiché il caso fortuito e la forza maggiore escludono, rispettivamente, la colpevolezza dell'agente e la coscienza e volontarietà dell'azione, gli stessi, ancorché non espressamente contemplati per le infrazioni amministrative della l. 24 novembre 1981 n. 689, sono ostativi all'affermazione della responsabilità per le infrazioni medesime [Cassazione civile, sez. 1, 2 ottobre 1989 n. 3961.  ].

Errore di diritto.

L'errore sul fatto è idoneo ad escludere la responsabilità dell'agente solo quando esso non sia determinato da colpa, mentre il cosiddetto error iuris, applicabile anche alla materia dell'illecito amministrativo, rileva solo nel caso di inevitabile ignoranza del precetto da parte dell'autore dell'illecito [Cassazione civile sez. 1, 12 gennaio 1999 n. 243.  ]. Tanto perché anche nella materia dell'illecito amministrativo disciplinata dalla l. n. 689 del 1981 deve ritenersi applicabile l'art. 5 c.p. nell'interpretazione che di tale norma è stata data, dalla Corte cost., con la sentenza 24 marzo 1988 n. 364, secondo la quale viene a mancare l'elemento soggettivo quando ricorra l’inevitabile ignoranza del precetto [Cassazione civile sez. 1, 15 aprile 1998, n. 379.  ]

Errore di fatto.

L'erronea supposizione della sussistenza dello stato di necessità da parte del trasgressore esclude la responsabilità, sempre che sia incolpevole [Cassazione civile sez. 1, 25 maggio 1993, n. 5866.  ], così come ogni altro errore di fatto [Cassazione civile, sez. 1, 20 marzo 1990 n. 2323. .
Fattispecie omissive o commissive
Il principio che la responsabilità per le sanzioni amministrative è personale e che quindi della singola violazione risponde la persona fisica autore dell'illecito, salva la responsabilità solidale della società, comporta conseguenze applicative che possono differire a seconda della natura della condotta illecita per cui è comminata la sanzione amministrativa; se, infatti, per la violazione di legge è richiesto un comportamento positivo, la responsabilità della condotta illecita ricade solo su chi materialmente l'ha messa in essere; qualora, invece, sia in questione un comportamento omissivo rileva il dovere di provvedere incombente personalmente su ciascuno dei soci aventi il potere di amministrare la società [Cassazione civile sez. lav., 10 dicembre 1998, n. 1245.  , Cassazione civile sez. lav., 23 ottobre 1997, n. 1044.  ].
Il fatto, poi, che il responsabile abbia agito come dipendente o rappresentante di un ente comporta che all'obbligazione individuale si aggiunge quella in via solidale dell'ente stesso a norma dell'art. 6, comma 3, della l. n. 689 del 1981 [Cassazione civile sez. lav., 3 ottobre 1998, n. 9830.  ].
Casi particolari.

Illeciti amministrativi in materia tributaria

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Gli illeciti amministrativi in materia tributaria sono punibili sulla base della semplice volontarietà del comportamento sanzionato, indipendentemente dalla presenza di dolo o di colpa, posto che alle pene pecuniarie tributarie non si applicano le disposizioni in tema di elemento soggettivo dettate dall'art. 3 della l. 24 novembre 1981 n. 689 [Cassazione civile sez. 1, 4 novembre 1993, n. 10929.  ].

Le cause di esclusione della responsabilità

Secondo l'art. 4 della legge 689/81, non risponde delle violazioni amministrative chi ha commesso il fatto nell'adempimento di un dovere o nell'esercizio di una facoltà legittima ovvero in stato di necessità o di legittima difesa.    
Se la violazione è commessa per ordine dell'autorità, della stessa risponde il pubblico ufficiale che ha dato l'ordine.
I comuni, le province, le comunità montane e i loro consorzi, le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, gli enti non commerciali senza scopo di lucro che svolgono attività socio­ assistenziale e le istituzioni sanitarie operanti nel Servizio sanitario nazionale ed i loro amministratori non rispondono delle sanzioni amministrative e civili che riguardano l'assunzione di lavoratori, le assicurazioni obbligatorie e gli ulteriori adempimenti, relativi a prestazioni lavorative stipulate nella forma del contratto d'opera e successivamente riconosciute come rapporti di lavoro subordinato, purché esaurite alla data del 31 dicembre 1997

 Cause di esclusione della responsabilità: rinvio ai principi del codice penale.

L'esclusione della responsabilità per violazioni amministrative derivante da "stato di necessità", secondo la previsione dell'art. 4 della legge n. 689 del 1981, coincide con quella degli artt. 54 e 59 cod.pen. [Cassazione civile sez. 1, 12 maggio 1999 n. 4710.  ], di conseguenza la prova della sussistenza della causa di giustificazione deve essere fornita da chi le invoca [Cassazione civile sez. 1, 4 novembre 1998, n. 11054.  ].

Esecuzione di un ordine.
Il caso in cui l'autore del fatto esegua un ordine postula che si tratti di ordine legittimo, e, quindi, non è invocabile in presenza di un ordine illegittimo, e la cui illegittimità sia sindacabile del destinatario, come quando sia impartito nell'ambito di un rapporto privatistico [Cassazione civile sez. 1, 10 settembre 1991 n. 9494.  ].

L'onere della prova spetta al ricorrente

La Corte di Cassazione ha ribadito che, ai fini dell'accertamento della sussistenza o meno delle cause di esclusione della responsabilità in tema di sanzioni amministrative, previste dall'art. 4 della legge 689/81, in mancanza di ulteriori precisazioni, occorre fare riferimento alle disposizioni che disciplinano i medesimi istituti nel diritto penale, e segnatamente all'art. 54 c.p.c.; si è, altresì, ritenuto che sia idonea ad escludere la responsabilità anche la semplice supposizione erronea degli elementi concretizzanti lo stato di necessità, cioè di una situazione concreta che, ove esistesse realmente, integrerebbe il modello legale dello stato di necessità, in quanto l'art. 3, secondo comma della legge 689/81 esclude la responsabilità quando la violazione è commessa per errore sul fatto, ipotesi questa nella quale rientra anche il semplice convincimento della sussistenza di una causa di giustificazione, il cui onere probatorio, tuttavia, grava su colui che invochi l'errore. Nella specie è del tutto evidente che non ricorresse alcuna necessità di salvare sé o altri dal pericolo attuale ed immediato di un danno grave alla persona con l'unico mezzo della commissione dell'illecito. (Corte di Cassazione n° 7357/2007)

Concorso di persone

Quando più persone concorrono in una violazione amministrativa, ciascuna di esse soggiace alla sanzione per questa disposta, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge.

L'istituto del concorso di persone nelle violazioni amministrative di cui all'art. 5 l. 24 novembre 1981 n. 689 ha carattere generale e si applica anche alle contravvenzioni amministrative previste da precedenti leggi di depenalizzazione [Corte costituzionale sentenza 8‑16 giugno 1983 n. 182.  ] né può trovare limite, per i fatti pregressi, nel principio di legalità posto dall'art. 1 della legge medesima [Cassazione civile, sez. 1, 9 giugno 1989 n. 2792.  ]. Risponde, pertanto, in solido, a norma dell'art. 5 l. n. 689 del 1991, per fatto proprio, l'amministratore di una società di capitali, in caso di amministrazione congiunta, che deliberatamente si astenga dall'esercizio dei diritti inerenti alla sua carica tra i quali il dovere di vigilare sulla correttezza dell'amministrazione direttamente esercitata da altro soggetto, concorrendo con lui, oggettivamente e soggettivamente a causare l'illecito amministrativo [Cassazione civile sez. 1, 29 novembre 1996, n. 10668.  ].

Applicabilità dei principi penalistici.

L'art. 5 l. n. 689 del 1981 recepisce i principi fissati in materia dal c.p., rendendo così applicabile la pena pecuniaria non soltanto all'autore, o ai coautori, dell'infrazione, ma anche a coloro che abbiano comunque dato un contributo causale, anche se esclusivamente sul piano psichico [Cassazione civile, sez. 1, 18 luglio 1990 n. 7336.  ]. È, pertanto, configurabile sia il concorso fra autori materiali del fatto, che quello di questi con gli autori morali che abbiano dato un apporto causale sul piano psichico [Cassazione civile sez. 1, 9 aprile 1996, n. 3288.  ], escludendosi, in tal modo, la rilevanza della mera presenza fisica allo svolgimento del fatto in quanto essa realizza una forma di cooperazione nell'azione illecita solo se attuata in modo da determinare un'agevolazione, anche indiretta [Cassazione civile sez. 1, 5 aprile 1994, n. 3245.  ].

Principio di solidarietà

Il proprietario della cosa che servì o fu destinata a commettere la violazione o, in sua vece, l'usufruttuario o, se trattasi di bene immobile, il titolare di un diritto personale di godimento, è obbligato in solido con l'autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta se non prova che la cosa è stata utilizzata contro la sua volontà.
Se la violazione è commessa da persona capace di intendere e di volere ma soggetta all'altrui autorità, direzione o vigilanza, la persona rivestita dell'autorità o incaricata della direzione o della vigilanza è obbligata in solido con l'autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta, salvo che provi di non aver potuto, impedire il fatto. Se la violazione è commessa dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica o di un ente privo di personalità giuridica o, comunque, di un imprenditore nell'esercizio delle proprie funzioni o incombenze, la persona giuridica o l'ente o l'imprenditore è obbligato in solido con l'autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta.
Nei casi previsti dai commi precedenti chi ha pagato ha diritto di regresso per l'intero nei confronti dell'autore della violazione.
Peraltro allorquando è esclusa anche solo l’astratta possibilità di esercitare il regresso, ad es. per la morte dell’autore della violazione, l’obbligo di pagare si estingue anche nei confronti degli obbligati in solido (Cass., Sez. III, 6 marzo 2000, n. 2501.
L'obbligazione solidale NON si estingue nel caso di mancata identificazione del trasgressore (Cass. Sez. I, 16 dicembre 2005, n. 27796))

Principi

La disposizione relativa alla responsabilità solidale in materia di società contenuta nel secondo comma dell’articolo 6 della legge 689 del 1981 ha valore di principio generale con riguardo alle sanzioni amministrative e contribuisce a specificare la portata normativa della disposizioni che nulla prevedono in tema. D'altro canto, lo stesso sistema delineato dal codice civile (artt. 2392 e seguenti), contempla l'ipotesi di una responsabilità degli amministratori nei confronti della società, stabilendo i casi ed i modi con cui essa può farsi valere [Corte costituzionale sentenza 24 luglio 1995, n. 363.  ].
Secondo il costante orientamento giurisprudenziale dell’articolo 2392 cod. civ., infatti, tutti gli amministratori sono tenuti ad un generale dovere di vigilanza sull’andamento della gestione, che non viene meno neppure nell'ipotesi d’attribuzioni proprie del comitato esecutivo o di uno o più amministratori, perciò l'art. 6 della legge 24 novembre 1981 n. 689 prevede la responsabilità solidale di chi viola tale dovere di vigilanza, salvo che provi di aver potuto impedire il fatto [Cassazione civile sez. 1, 25 gennaio 1999 n. 661.]

La pena pecuniaria deve essere irrogata a carico della persona fisica autrice del fatto, salva la responsabilità solidale della società, la quale quindi può proporre opposizione se ed in quanto l' ordinanza ingiunzione sia effettivamente emessa anche nei suoi confronti [Cassazione civile sez. lav., 25 marzo 1998, n. 3189. ], di conseguenza il vincolo di solidarietà assume rilevanza nel solo caso in cui l'Amministrazione se n’avvalga in concreto [Cassazione civile sez. 1, 29 ottobre 1998, n. 10798. ] e presuppone l’effettiva contestazione della contravvenzione alla persona obbligata in solido [Cassazione civile sez. 1, 14 maggio 1997, n. 4254].

In ogni caso il vincolo intercorrente tra l'autore materiale della violazione e la persona giuridica di cui è prevista la responsabilità solidale consente all'autorità amministrativa competente di agire contro ambedue gli obbligati oppure contro uno o l'altro di essi, ferma restando la necessità che il soggetto in concreto chiamato a rispondere si sia visto contestare o notificare la violazione [Cassazione civile sez. lav., 4 febbraio 1998, n. 1144.]

I principi innanzi indicati comportano, con riferimento alle società di fatto, conseguenze applicative che possono differire secondo la natura della condotta illecita. Se, infatti, per la violazione di legge è richiesto un comportamento positivo, la responsabilità della condotta illecita ricade solo su chi materialmente l'ha messa in essere (salva naturalmente, l'eventuale concorso morale o materiale d’altre persone fisiche, e in particolare gli altri amministratori, che sia provato dall'autorità irrogatrice della sanzione); qualora, invece, sia in questione un comportamento omissivo, come il mancato versamento alle scadenze previste dalla legge dei contributi previdenziali dovuti per un lavoratore dipendente, rileva il dovere di provvedere incombente personalmente su ciascuno dei soci aventi il potere di amministrare la società (salva l'eventuale prova dell'esistenza di un amministratore preposto in via esclusiva alla gestione del personale e all'adempimento di tutti gli obblighi conseguenti) [Cassazione civile sez. lav., 21 agosto 1996, n. 7693.].

 Autonomia delle posizioni dei responsabili in solido.
L'autonomia delle posizioni dei soggetti obbligati in solido, comporta che nei confronti di ciascuno sussiste l'obbligo della preventiva contestazione in funzione della successiva emissione dell'ordinanza e l'insussistenza di qualsiasi litisconsorzio necessario fra coobbligati solidali [Cassazione civile sez. lav., 13 dicembre 1997, n. 12634.  , Cassazione civile sez. lav., 13 dicembre 1997, n. 12634.  ]. Ulteriore conseguenza è che il proprietario risponde anche quando l'autore dell'infrazione amministrativa è rimasto ignoto [Cassazione civile sez. 1, 6 febbraio 1997, n. 1114.  , Cassazione civile sez. 1, 19 dicembre 1996, n. 11350.  ].

 Responsabilità del proprietario.
L'espressione "titolare di un diritto personale di godimento", contenuta nell'art. 6 della l. n. 689 del 1981, va interpretata in senso estensivo, così da comprendervi quelle relazioni con il bene riconoscibili come detenzione autonoma o, comunque, qualificata anche dall'interesse proprio del detentore e tale da legittimarlo alla tutela possessoria pure nei confronti del proprietario, attraverso l'azione di spoglio [Cassazione civile sez. 1, 28 aprile 1998, n. 4311.  ]

Esclusione della responsabilità del proprietario.
Il proprietario della cosa, utilizzata dall'autore della violazione deve provare, per poter esimersi da responsabilità amministrativa, un concreto e adeguato comportamento ostativo volto ad impedire l'uso della cosa stessa da parte d’estranei [Cassazione civile sez. 1, 14 gennaio 1999 n. 327. ].

Prova liberatoria non ammessa

Non è ammessa la prova liberatoria nel caso in cui l'obbligato in solido sia chiamato a rispondere della violazione, non solo in quanto proprietario del veicolo, ma anche quale datore di lavoro del conducente, secondo quanto previsto dall'art. 6, comma 3, della l. n. 689 del 1981 [Cassazione civile sez. 1, 18 agosto 1997, n. 7666. ].

 Trasferimento di proprietà successiva alla contestazione dell'infrazione.
La sanzione amministrativa della confisca ha come destinatario necessario il proprietario della cosa confiscata; pertanto, nell'ipotesi in cui la confisca sia disposta quando il proprietario, riacquistata la disponibilità del bene in seguito a dissequestro, l'abbia rivenduto, il provvedimento di confisca emesso nei confronti di chi, pur proprietario del bene al momento della violazione amministrativa, non sia più tale è validamente impugnabile per carenza di legittimazione passiva [Cassazione civile sez. 1, 21 agosto 1997, n. 7802.  ], mentre il successivo acquirente non potrà subire la confisca per il principio di cui all'articolo 1 della legge 689 del 1981.

Il sindaco per le infrazioni commesse dai dipendenti comunali.
Il sindaco, essendo il legale rappresentante del comune, è tenuto all'osservanza delle norme imperative in materia d’adempimenti correlati ai rapporti di lavoro dei dipendenti dell'ente territoriale. Ne consegue che, una volta individuato nella persona del sindaco il soggetto responsabile delle infrazioni riconducibili alla sfera delle attività del comune, incombe allo stesso soggetto la dimostrazione del venir meno della propria responsabilità personale per essere affidato il compimento delle attività medesime ad altra o altre persone fisiche, nei confronti delle quali egli, in ragione della particolare struttura ed organizzazione dell'ente, non debba esercitare diretta vigilanza, essendo, in mancanza, tenuto solidalmente al pagamento delle somme corrispondenti alle sanzioni irrogate [Cassazione civile sez. 1, 3 aprile 1996, n. 3116.  ].

Irrogazione della sanzione.
La pena pecuniaria deve essere irrogata a carico della persona fisica autrice del fatto, salva la responsabilità solidale della società, la quale quindi può proporre opposizione se ed in quanto l'ordinanza ingiunzione sia effettivamente emessa anche nei suoi confronti [Cassazione civile sez. lav., 25 marzo 1998, n. 3189.  ], di conseguenza il vincolo di solidarietà assume rilevanza nel solo caso in cui l'Amministrazione se n’avvalga in concreto [Cassazione civile sez. 1, 29 ottobre 1998, n. 10798.  ] e presuppone l’effettiva contestazione della contravvenzione alla persona obbligata in solido [Cassazione civile sez. 1, 14 maggio 1997, n. 4254.  ].

Non trasmissibilità dell'obbligazione

Articolo 7. La obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione non si trasmette agli eredi.

Costituisce principio generale riaffermato in un arco di tempo ormai considerevole e tradotto in esplicite proposizioni normative, quello per cui le obbligazioni di pagare le somme dovute a titolo di sanzioni per le violazioni amministrative non si trasmettono agli eredi. Tale principio si rende applicabile a tutte le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, anche quando questa sanzione non è prevista in sostituzione di una sanzione penale, e trova la sua ragione giustificativa nel carattere afflittivo di tali sanzioni che le riconduce all'ambito del diritto punitivo [Cassazione civile sez. 1, 4 dicembre 1996, n. 10823.  ].

Morte del responsabile.

La morte di chi nel provvedimento sanzionatorio sia individuato come autore dell'illecito amministrativo determina l'estinzione dell'obbligazione di pagare la connessa sanzione pecuniaria, non altro residuando in ragione del carattere strettamente personale della responsabilità in materia d’illecito amministrativo, per il quale sia prevista la sanzione del pagamento di una somma di danaro [Cassazione civile sez. 1, 22 settembre 1999 n. 244.  ]. La carenza di legittimazione passiva degli eredi, conseguentemente, non costituisce oggetto d’eccezione in senso proprio, e, poiché la relativa questione attiene alla fattispecie costitutiva del diritto al pagamento della sanzione, è rilevabile anche d'ufficio [Cassazione civile sez. L, 8 settembre 1999 n. 9554.  ]

Sanzioni amministrative valutarie.

Le sanzioni amministrative valutarie, anche se inerenti a fatti commessi anteriormente all'entrata in vigore della l. n. 689 del 1981 (nonché del d.p.r. n. 454 del 1987 e n. 148 del 1988), non sono trasmissibili agli eredi del contravventore defunto, poiché il limite all'applicabilità del principio di in trasmissibilità delle obbligazioni relative al pagamento di sanzioni amministrative pecuniarie agli eredi è costituito unicamente dall'esistenza di una diversa e specifica normativa, espressamente incompatibile con tale principio, normativa inesistente (e mai esistita) in materia valutaria, nella quale l'opposta regula iuris della trasmissibilità iure ereditario delle obbligazioni relative al pagamento delle pene pecuniarie era, di fatto, desunta esclusivamente dal carattere civile dell'obbligazione di pagamento di dette sanzioni, e costituiva null'altro che l'applicazione di principi generali in tema d’obbligazioni civili [Cassazione civile sez. 1, 14 marzo 1998, n. 2763.  , Cassazione civile sez. 1, 25 ottobre 1997, n. 10534.  , Cassazione civile sez. 1, 6 febbraio 1997, n. 1124.  , Cassazione civile sez. 1, 4 dicembre 1996, n. 10823.  , Cassazione civile sez. 1, 7 ottobre 1996, n. 8759.  ].
Pertanto il disposto dell'art. 23, comma 1, del D.p.r. 29 settembre 1987 n. 454 (che ha dichiarato espressamente applicabile alle violazioni amministrative valutarie il succitato art. 7 della legge n. 689 del 1981) e l'analogo disposto dell'art. 23, comma 1, del testo unico delle norme di legge in materia valutaria, approvato con D.p.r. 31 marzo 1988 n. 148, che dal 1 gennaio 1989 ha sostituito il citato D.p.r. n. 454 del 1987, abrogandolo espressamente, hanno portata non innovativa, ma esplicativa di un principio già vigente nell'ordinamento preesistente [Cassazione civile sez. 1, 5 gennaio 1996, n. 31.  ].

Responsabilità amministrativa degli enti

Responsabilità solidale

In base all’art. 6, comma 3, l. 689/1981:il fatto che una persona fisica abbia agito come organo o rappresentante di un soggetto giuridico (ente, impresa, associazione, ecc.) comporta la responsabilità solidale di quest’ultimo (Cass., Sez. I, 9 aprile 2006, n. 9880.)
. I soggetti indicati dall’art.6 (anche quando si tratti di persone fisiche), se effettuano il pagamento, hanno poi diritto di regresso per l’intero sull’autore della violazione; l’esercizio dell’azione di regresso è addirittura obbligatorio per «le società e gli enti ai quali appartengono gli autori delle violazioni» in materia di intermediazione finanziaria: cfr. l’art. 195, comma 9, D.Lgs.24 febbraio 1998, 58.

Peraltro allorquando è esclusa la possibilità di esercitare il regresso, ad es. per la morte dell’autore della violazione, l’obbligo di pagare si estingue anche nei confronti degli obbligati in solido (Cass., Sez. III, 6 marzo 2000, n. 2501.

Responsabilità diretta

Non sempre il meccanismo della responsabilità solidale garantisce il coinvolgimento della persona giuridica.

Anzitutto, la responsabilità solidale non trova applicazione per le sanzioni di "natura afflittiva" non aventi "il carattere della patrimonialità" (Cass. Sez. I, 28 marzo 2006, n. 7008.)
In secondo luogo "in base alla normativa vigente, destinatari del decreto di applicazione delle sanzioni in tema di intermediazione mobiliare possono essere, congiuntamente o disgiuntamente, le persone giuridiche solidalmente obbligate con gli autori delle violazioni e gli autori stessi e rientra nella discrezionalità del Ministero agire contro entrambi i coobbligati o contro uno o l'altro di questi (cfr.: cass. civ. sez. I, sent. 14 aprile 2006, n. 8881; cass. civ. sez. L, sent. 4 febbraio 1998, n. 1144), purché il soggetto in concreto chiamato a rispondere delle sanzioni si sia visto contestare e notificare la violazione ed abbia potuto in concreto presentare le proprie deduzioni, così come previsto dall'art. 195, 2° co., cit. d.lgs. n. 58/98, in applicazione della regola generale dettata dall'art. 14, l. n. 689/81. (Cass., Sez. I, 14 aprile 2006, n. 8881.)

Perciò il D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 231 ha introdotto una "responsabilità degli enti per gli illeciti amministrativi dipendenti da reato" (art.1, comma 1). In base a questa disciplina, l’ente è assoggettato in via diretta (cioè per fatto proprio) a diversi tipi di sanzioni (pecuniarie e interdittive) quando le persone che ne hanno la rappresentanza o la gestione, oppure i sottoposti di tali persone, commettano (nell' interesse o a vantaggio dell'ente stesso) ) determinati reati, specificati dagli artt. 24 e seguenti.

Attenzione! Secondo la l. 689/1981 la sanzione amministrativa può essere irrogata solo alla persona fisica del trasgressore: infatti, l’art. 3, l. 689/1981 «àncora la responsabilità per comportamenti tipizzati dalla norma al carattere personale della condotta commissiva od omissiva del contravventore», escludendo quindi l’irrogazione della sanzione ad altri soggetti (C. cost., 24 gennaio 2005, n. 27.)
Tuttavia questo principio non ha copertura costituzionale, ma trova fondamento in una legge ordinaria Infatti la disposizione costituzionale che codifica un analogo principio (art. 27, comma 1, Cost.) riguarda solo la “responsabilità penale”: perciò (secondo i principi generali dell'ordinamento) una legge successiva o una legge speciale ben può una diversa disciplina in cui anche gli enti possano essere ritenuti trasgressori.

È prevista anche la possibilità di applicazione di misure cautelari (art. 45 ss.), demandata al giudice penale competente a conoscere dei reati ai quali gli illeciti dell’ente si correlano.

Secondo l'art. 7 della legge 689/1981, l'obbligazione di pagare la somma dovuta non si trasmette agli eredi (successione mortis causa).

Che avviene, invece, nel caso di successione fra soggetti giuridici?
Per gli illeciti amministrativi dipendenti da reato l’aspetto è disciplinato dagli artt. 28 ss. D.Lgs. 231/2001, che mantengono ferma la responsabilità per il nuovo ente in caso di vicende modificative (trasformazione, fusione, scissione e cessione d’azienda) e la estendono a quello subentrante in caso di cessione d’azienda.
Nulla è detto, invece, per il caso di successione a seguito di sciolglimento.
Al riguardo, in base ad una risalente giurisprudenza comunitaria in materia di antitrust (Corte giust., sent. 28 marzo 1984, cause riunite C-29/83 e 30\83), secondo il Consiglio di Stato (Sez. VI, 16 marzo 2006, N. 1397) la società che succeda giuridicamente a un’altra per la quale vi sia stato scioglimento, proseguendone le attività economiche, è sanzionabile per le condotte tenute da quest’ultima, in forza di un criterio di “continuità economica”  

Concorso formale e concorso materiale

Ai sensi dell’art. 8, 1° comma della legge n. 689/1981 chi con un'azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata sino al triplo.

La disposizione disciplina il concorso formale di illeciti , che ricorre quando con una sola azione od omissione si commettono più violazioni, della medesima o di diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative.
Nel concorso formale di violazioni amministrative si verifica il binomio “unicità della condotta pluralità degli illeciti”.

Il concorso formale si distingue in omogeneo ed eterogeneo a seconda che la medesima condotta integri la plurima violazione della stessa disposizione o di diverse disposizioni amministrative punitive.
Il principale requisito per l’applicazione dell’art. 8, 1° comma della legge n. 689/1981 è che l’azione od omissione sia unica.
Ad esempio:
La violazione, con un'unica condotta, dell'art. 23 del codice della strada (collocazione sulla sede stradale di insegne, cartelli manifesti eccc… che possono ridurre la visibilità con conseguente pericolo per la circolazione) e del successivo art. 25 (divieto di utilizzare con propri impianti ed opere, senza autorizzazione,la sede stradale) integra un'ipotesi di concorso formale di illeciti, la quale è configurabile ogni qual volta le singole disposizioni di legge violate, essendo rivolte a tutelare interessi giuridici diversi, non siano tra loro in rapporto di specialità (Cass. Civ., sez. II, 24 novembre 2005, n. 24784)

Invece non integra concorso formale di illeciti amministrativi la diversa ipotesi in cui l’agente commetta più violazioni amministrative con una pluralità di azioni od omissioni: in questo caso ricorre il concorso materiale di illeciti amministrativi e si applica la somma aritmetica delle sanzioni applicabili per i singoli illeciti.

la violazione più grave

Ai fini del calcolo del regime sanzionatorio indicato dall’art. 8, 1° comma si pone la questione dell’identificazione di quale sia la violazione più grave.
Sul punto la dottrina ( F. Bartolini, Il codice delle violazioni amministrative, commento all'art. 8) rinvia alle soluzioni adottate in campo penalistico, ove si segnalano due diversi orientamenti.
Una tesi minoritaria afferma che la violazione più grave debba essere determinata con riferimento non alla sanzione comminata in astratto dalla norma, ma a quella inflitta in concreto dall'autorità, tenuto contodelle circostanze concrete del fatto.
La tesi prevalente, anche nella giurisprudenza di legittimità (Cass. Sezioni Unite., 25 gennaio 1994, n. 748 ) al contrario identifica come violazione più grave quella che risulti tale in astratto, cioè con riguardo alla misura edittale delle sanzioni: è più grave l’illecito per il quale la legge prevede il massimo più elevato o, a parità di massimo, il maggior minimo.

A titolo di esempio vediamo dueipotesi di concorso formale ex art. 8, 1° co. L. 689/1981

IPOTESI A
illecito amministrativo n. 1 + sanzione edittale = da 20 a 50 euro
illecito amministrativo n. 2 + sanzione edittale = da 20 a 100 euro
illecito amministrativo n. 3 + sanzione edittale = da 10 a 150 euro

Violazione più grave: Illecito 3

IPOTESI B

illecito amministrativo n. 1 + sanzione edittale = da 30 a 50 euro
illecito amministrativo n. 2 + sanzione edittale = da 50 a 150 euro
illecito amministrativo n. 3 + sanzione edittale = da 40 a 150 euro

Violazione più grave: Illecito 2

L' aumento fino al triplo della sanzione

Secondo l’art. 8, 1° comma della legge n. 689/1981 al concorso formale di illeciti si applica il cumulo giuridico: il trasgressore soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata fino al triplo.
Si tratta di un trattamento sanzionatorio più mite rispetto al cumulo materiale delle sanzioni previste per i singoli illeciti, che trova il suo fondamento nella supposta minore pericolosità sociale di chi viola più norme (o trasgredisce più volte la stessa norma) con una sola azione o omissione.

NOTA: la norma parla di aumento fino al triplo e non già di aumento del triplo.

Come si determina la misura della sanzione nell’ambito della forbice compresa tra la sanzione prevista per la violazione più grave e il triplo di questa?

Al riguardo, soccorre l'art. 11 della legge 689/81 (criteri per l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniaria) che costituisce un principio di carattere generale.
L'Autorità competente, nell’ordinanza ingiunzione deve motivare la misura dell’aumento della sanzione prevista per la violazione più grave, misura che non potrà essere superiore al triplo del massimo della violazione più grave.
Sembra anche ovvio che la sanzione derivante dal cumulo giuridico debba essere comunque inferiore a quella che deriverebbe dal cumulo materiale (somma aritmetica) delle sanzioni .

In sintesi: nel caso del concorso formale di illeciti amministrativi previsto dal 1° comma dell’art. 8 della legge n. 689/1981 la somma inflitta deve essere compresa nell’intervallo tra la sanzione più grave ed il triplo della sanzione più grave.

Principio di specialità: il concorso apparente di norme

Secondo l'art. 9, quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, ovvero da una pluralità di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale.

Tuttavia quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione regionale o delle province autonome di Trento e di Bolzano che preveda una sanzione amministrativa, si applica in ogni caso la disposizione penale, salvo che quest'ultima sia applicabile solo in mancanza di altre disposizioni penali.

Ai fatti puniti dagli articoli 5, 6 e 12 della legge 30 aprile 1962, n. 283, e successive modificazioni ed integrazioni, si applicano soltanto le disposizioni penali, anche quando i fatti stessi sono puniti con sanzioni amministrative previste da disposizioni speciali in materia di produzione, commercio e igiene degli alimenti e delle bevande.

Principio di specialità: caratteri generali.

Una norma è speciale nei confronti di un'altra solo se ha tutti i requisiti costitutivi di quest'ultima con l'aggiunta di uno o più elementi suoi propri o specializzanti [Cassazione penale sez. 3, 16 dicembre 1994. ].

Il primo comma dell'art. 9 della legge n. 689 del 1981, nel sancire l'applicabilità della disposizione speciale quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, si rifà ai ben noti principi che disciplinano la risoluzione del concorso apparente di norme. Quel che di particolare inserisce nel sistema è l'estensione dei sopraindicati principi anche al concorso apparente tra disposizioni penali e disposizioni prevedenti sanzioni amministrative o tra disposizioni amministrative [Corte costituzionale sentenza  26 marzo – 3 aprile 1987 n. 97. ].

Per l'applicazione del principio stabilito dall'art. 9 comma 1 l. 24 novembre 1981 n. 689 occorre valutare se le relative fattispecie normative presentino, l'una rispetto all'altra, elementi aggiuntivi [Cassazione civile sez. 1, 10 settembre 1991 n. 9494. ] atteso che il concorso apparente tra una norma che commina una sanzione penale ed una norma che commina una sanzione amministrativa va risolto con l’applicazione del principio di specialità ancorato non ad una previsione astratta di divieti, ma ad una realtà di fatto valutata sulla base della concreta emergenza di dati giuridicamente rilevanti. [Cassazione penale sez. 6, 1 ottobre 1993. .

Concorso apparente di norme. Un esempio (art. 213 cds e art. 334 c.p.)

Il concorso tra l'art. 213 C.d.S. (D.Lgs. n. 285 del 1992) e l'art. 334 c.p., limitatamente alla condotta di chi circola abusivamente con un veicolo sottoposto a sequestro amministrativo, deve ritenersi solo apparente, con la conseguente applicazione della sola violazione amministrativa prevista dall'art. 213, comma 4, C.d.S.

In tal senso, infatti, si rileva come il concorso apparente si pone solo in merito ad una della condotte descritte nell'art. 334 c.p., quale quella della sottrazione.
Orbene, il citato art. 213 contiene tutti gli elementi specializzanti (specialità per specificazione) rispetto alla predetta norma penale, quali la circolazione abusiva e la natura amministrativa del sequestro, tenuto conto che, se la sottrazione del veicolo si realizza con la semplice amotio dello stesso, questa condotta è prevista anche dalla norma penale che fa riferimento al sequestro disposto dall'Autorità amministrativa.

Altresì, l'art. 213 prevede un ulteriore elemento specializzante "per aggiunta" rispetto alla fattispecie penale e consistente nella circostanza che l'illecito amministrativo può essere commesso da chiunque e non solo dal proprietario e custode come previsto, invece, dalla norma penale.

Ne deriva che, in conformità all'art. 9, comma 1, della legge n. 689 del 1981, tra le due norme in esame sussiste solo un concorso apparente, con la conseguenza che nel caso in cui il custode del veicolo sottoposto a sequestro amministrativo circoli abusivamente con lo stesso, dovrà applicarsi solo la sanzione amministrativa. (Cass. pen., Sez. Unite, 21 gennaio 2011, n. 1963 )

Limiti all'applicabilità congiunta della sanzione penale e di quella amministrativa

Il secondo comma dell’articolo 9 l. n. 689 del 1981 risolvendo il conflitto tra norme regionali e statali lascia libere le regioni di sanzionare amministrativamente determinati comportamenti diversi da quelli sanzionati penalmente dalla legge statale in armonia ma non di assoggettare a sanzione amministrativa la medesima condotta costituente reato [Cassazione penale sez. 3, 3 dicembre 1993. , Cassazione penale sez. un., 12 febbraio 1993. , Cassazione penale sez. un., 12 febbraio 1993. ].

Casi particolari:

L'art. 9, secondo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 può trovare applicazione in materia edilizia, in virtù della deroga richiamata di cui all'art. 20 della legge n. 47 del 1985, che, in riferimento ai fatti illeciti ivi sanzionati, ha stabilito il principio del concorso materiale della sanzione penale con quella amministrativa |Corte costituzionale ordinanza  12-20 luglio 1995 n. 341. .

Reiterazione delle violazioni

Salvo quanto previsto da speciali disposizioni di legge, si ha reiterazione quando, nei cinque anni successivi alla commissione di una violazione amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, lo stesso soggetto commette un'altra violazione della stessa indole. Si ha reiterazione anche quando più violazioni della stessa indole commesse nel quinquennio sono accertate con unico provvedimento esecutivo.

Si considerano della stessa indole le violazioni della medesima disposizione e quelle disposizioni diverse che, per la natura dei fatti che le costituiscono o per le modalità della condotta, presentano una sostanziale omogeneità o caratteri fondamentali comuni.

La reiterazione è specifica se è violata la medesima disposizione.

Le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate, ai fini della reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria.

La reiterazione determina gli effetti che legge espressamente stabilisce. Essa non opera nel caso di pagamento in misura ridotta.

Gli effetti conseguenti alla reiterazione possono essere sospesi fino a quando provvedimento che accerta la violazione precedentemente commessa sia divenuto definitivo. La sospensione è disposta dall'autorità amministrativa competente, o in caso di eopposizione dal giudice, quando possa derivare grave danno.

Gli effetti della reiterazione cessano di diritto, in ogni caso, se il provvedimento e accerta la precedente violazione è annullai

L'art. 8bis detta una disciplina di principio della reiterazione amministrativa.

Vengono considerate due situazioni:

1. se nel quinquiennio viene commessa un'altra violazione della stessa indole entro i conque anni di un'altra vuiilazione amministrativa accertata con provvedimento esecutivo
2. oppure se avviene l'accertamento con un unico provvedimento esecutivo di più violazioni della stessa indole commesse nel quinquiennio.

Circa l'ambito temporale, si deve aver riguardo al tempo in cui sono commesse le trasgressioni, e non al tempo degli accertamenti.

Si considerano della stessa indole le violazioni

• a) della medesima disposizione;
• b) quelle disposizioni diverse che presentano una sostanziale omogeneità o caratteri fondamentali comuni.:
  • b.1) per la natura dei fatti che le costituiscono
  • b.2)o per le modalità della condotta,

Nella reiterazione amministrativa, non rilevano le situazioni oggettive, e non invece le considerazioni relative ai motivi soggettivi che hanno indotto la trasgressione.

Peraltro circa le "condizioni rispetto alle quali deve esser ricercata la natura unitaria dell'indole delle plurime violazioni, deve dirsi che per provvedimento esecutivo va inteso il provvedimento per sua natura eseguibile e non anche l'atto che è divenuto definitivo perché non impugnato o non più impugnabile ulteriormente."²

Occorre, in altri termini, che sia stata emessa l'ordinanza ingiunzione.

Attenzione! Deve trattarsi di singole, successive violazioni autonome e non di una violazione prolungata. Ad esempio, se una medesima condotta, protratta nel tempo, fosse ripetutamente accertata in tempi diversi non si sarebbe "in presenza di violazioni molteplici, ma di molteplici atti di accertamento"³.

La norma, non commmina (cum mina = minaccia in astratto) alcuna sanzione, ma si limita a stabilire che la reiterazione determina gli effetti che la legge espressamente stabilisce.
Sarà dunque la singola legge a stabilire se in caso di reiterezione, l'autorità dovrà applicare una sanzione pecuniaria aumentata, oppure se dovrà infliggere anche una sanzione amministrativa accessoria. In assenza di specifica previsione, la reiterazione non comporta alcuna conseguenza.

Importante: Secondo l'art. 8bis, la reiterazione non sorge nel caso di pagamento in misura ridotta. Occorre invece che Autorità competente sia stata chiamata ad emanare le ordinanze - ingiunzioni. Tuttavia la singola legge speciale ben potrebbe prevedere forme di reiterazione anche in caso di illeciti amministrativi estinti con il P.M.R.

In ultimo, l'art. 8bis prevede una sorta di continuazione amministrativa, quando le violazioni successive sono commesse in tempi ravvicinati e sono riconducibili ad una programmazione unitaria.

La sanzione amministrativa pecuniaria

Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità della violazione, all'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche.

Criteri per l'applicazione.

L'art. 11 della legge 24 novembre 1981, n. 689 impone, nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo, la valutazione della gravità della violazione, dell'opera svolta dall'agente per l’eliminazione o attuazione delle conseguenze della violazione, nonché della personalità dello stesso e delle sue condizioni economiche [Corte costituzionale ordinanza  12 novembre‑3 dicembre 1987 n. 469. ] alla cui determinazione concorrono anche i "precedenti" nel settore genericamente interessato dalla violazione ascrittagli [Cassazione civile, sez. 1, 28 maggio 1990 n. 4970. ].

Tali criteri, per altro, sono necessari e sufficienti per la determinazione della sanzione amministrativa entro un limite minimo ed un limite massimo [Cassazione civile sez. 1, 15 giugno 1999 n. 5936. ] anche in considerazione del fatto che la norma stessa impone la valutazione congiunta di tutti i predetti criteri [Cassazione civile sez. lav., 2 marzo 1998, n. 2301. ]; su tali presupposti si basa, poi, il potere del giudice di ridurre l'entità della sanzione amministrativa dovuta, previsto dall'art. 23, comma ultimo, della l. n. 689 del 1981 [Cassazione civile sez. 1, 12 settembre 1997, n. 9035. ].
Il principio della personalità della pena non ha alcuna attinenza con le sanzioni amministrative, concernendo esclusivamente quelle penali che esso consente al giudice di graduare la sanzione secondo i criteri ivi indicati non configurando affatto una regola assoluta, essendo ovviamente dettata soltanto per le sanzioni amministrative graduate fra un limite minimo e massimo [Corte Costituzionale ordinanza 14‑21 aprile 1994 n. 159. ].

Ambito di applicazione.

Le disposizioni di questo Capo si osservano, in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito, per tutte le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, anche quando questa sanzione non è prevista in sostituzione di una sanzione penale. Non si applicano alle violazioni disciplinari. (art. 12)

Generalità della disposizione.

La previsione dell'art. 12 ‑ prescrivendo che le disposizioni del capo I della stessa si osservano in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito per tutte le violazioni per le quali sia comminata la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro ancorché non sostitutiva di una sanzione penale ‑ rende di carattere generale le disposizioni, così da ricomprendervi qualsiasi ipotesi di illecito amministrativo, ad eccezione delle violazioni disciplinari (espressamente escluse) e di quelle comportanti sanzioni non pecuniarie [Cassazione civile sez. 1, 28 agosto 1997, n. 8162. , Cassazione civile sez. 1, 25 luglio 1997, n. 6967. ].

Infrazioni disciplinari.

L'esclusione dall'ambito di operatività dell'articolo 12 della procedura di accertamento della sussistenza dell'illecito disciplinare, non consente di ritenere la sussistenza di un rapporto di pregiudizialità fra i due giudizi, anche se vertenti sullo stesso fatto, tale da imporre la sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c., dato che la procedura di accertamento dell'illecito disciplinare implica specifiche valutazioni di deontologia professionale e non costituisce l'indispensabile antecedente logico-giuridico dei presupposti della diversa pretesa punitiva della pubblica amministrazione [Cassazione civile sez. 1, 10 dicembre 1996, n. 10976. ].

Atti di accertamento

La competenza all'accertamento delle violazioni punite con sanzioni amministrative pecuniaria è¨ riconosciuta:

• agli organi addetti al controllo sulla osservanza della disposizione in- franta;
• agli ufficiali e agli agenti di polizia giudiziaria.

Le due categorie di funzionari provvedono ad accertamenti diretti, mediante osservazione e indagini dirette.
A tal fine, i primi possono procedere anche a ispezione di cose e di luoghi diversi dalla privata dimora, ai rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici e a ogni altra operazione tecnica. Tutte queste attività , finalizzate all'accertamento delle violazioni, sono esercitate senza alcun vincolo di garanzia per il trasgressore, nel senso che non richiedono preavvisi, notificazioni o assistenza legale.
Gli ufficiali e gli agenti di P.G. possono, in certi casi, richiedere l'autorizzazione a perquisire luoghi diversi dalla privata dimora.

Soggetti legittimati.

Al potere di accertamento concorrono sia i organi aventi competenza ed ambito di operatività di carattere generale, quali carabinieri, corpo forestale dello Stato ed altri. che organi o funzionari espressamente previsti da specifiche disposizioni legislative, la legittimazione di questi ultimi non vale, però, ad escludere quella generale [Cassazione civile sez. 1, 2 febbraio 1995, n. 1223. ].
In virtù del combinato disposto degli art. 13 l. n. 689 del 1981 e 1 l. n. 65  del 1986, i vigili della polizia municipale hanno competenza generale per l'accertamento di tutte le violazioni punite con sanzioni amministrative; con detti concorrono i funzionari "all'uopo incaricati" da speciali disposizioni legislative che, in tale veste, ricoprono anche il ruolo di polizia giudiziaria [Cassazione civile sez. 1, 12 novembre 1996, n. 9913. ].
Anche quando ci si avvale di ausiliari nel corso degli accertamenti, la titolarità del potere e, quindi, l'imputazione dei menzionati atti ed delle operazioni restano pur sempre attribuite agli organi amministrativi ai quali spetta la valutazione circa la sussistenza degli elementi, oggettivi e soggettivi, dell'illecito amministrativo e, quindi, la decisione se l'illecito stesso può ritenersi "accertato" [Cassazione civile sez. 1, 30 agosto 1999 n. 9116. ].

La legge 689/81, prevede il libero esercizio della potestà accertativa della P.A. (art. 13 comma 1) senza alcun intervento di garanzia dell'autore della violazione se non nei casi, eccezionali, di partecipazione alla revisione dell'analisi ex art. 15 o alla stessa analisi irripetibile ex art. 223 c.p.p. (Cass. 9282/99). È quindi assolutamente corretto che l'accertamento venga effettuato per gradi, e che la (eventuale) contestazione emerga all'esito di una dialettica tra distinti uffici, in tal guisa chiarendosi nell'interesse della P.A e dello stesso destinatario (che potrebbe non ricevere alcun addebito) l'esistenza e la consistenza del fatto, per l'autore dell'infrazione rilevando soltanto quel che - chiusa la fase dell'accertamento - gli venga specificamente contestato.. (Cassazione Civile Sent. n. 6097 del 27-04-2001).

Procedimenti per l'irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria

La Cassazione, in tema di accertamento e contestazione delle violazioni sanzionate amministrativamente, ha avuto modo di chiarire che gli artt. 13-15 della legge 24 novembre 1981, n. 689 disciplinano la fase del procedimento sanzionatorio amministrativo volto all'accertamento della violazione, vale a dire l'attività di polizia ammiinistrativa, preordinata all'accertamento medesimo e contraddistinta dal compimento di atti, aventi natura lato sensu "istruttoria", idonei allo scopo.
Tale fase può concludersi con l'atto tipico e "centrale" di tutto il procedimento, rappresentato dalla contestazione dell'illecito amministrativo al soggetto ritenuto autore della violazione: atto, che - costituendo, formalmente e sostanzialmente, "accertamento" della violazione sia sul piano oggettivo, sia su quello soggettivo - conclude, appunto, la relativa fase e consente all'indicato autore di predisporre le proprie difese, da far valere eventualmente nella successiva fase di natura contenziosa e decisoria - disciplinata dall'art. 18 della legge n. 689 del 1981 - la quale si conclude, a sua volta, o con l'adozione di un provvedimento sanzionatorio, ovvero con l'ordinanza di archiviazione (Cass., 30 agosto 1999, n. 9116).

Poteri degli addetti agli accertamenti amministrativi

L'art. 13 della legge 689/81 attribuisce agli organi accertatori (cioè organi addetti al controllo sull'osservanza delle disposizoni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa pecuniaria) il potere di
- assumere informazioni
- procedere a ispezioni di cose e luogi diversi dalla privata dimora
- procedere a rilevi segnaletici, descrittivi e fotografici
- procedere ad ogni altra operazione tecnica
- procedere al sequestro amministrativo delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa

Negli atti di accertamento, sono compresi i rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici e ogni altra operazione tecnica.
Mentre non sussistono dubbi circa i rilievi descrittivi e fotografici (consi- stendo i primi nella descrizione, da parte dell'ufficiale o agente di polizia giudiziaria o di altra persona competente all'accertamento della violazione, della realtà osservata contenente gli elementi di prova dell'infrazione e, i secondi, nel fotografare quella realtà che evidenzia il fatto illecito), più ardua è¨ la definizione di rilievo segnaletico. Con questa terminologia si intendeva la possibilità dell'autorità di pubblica sicurezza di ordinare alle persone sospette o peri- colose (art. 4 Tulps) di sottoporsi a rilievi segnaletici, i cui contenuti erano esplicitati dall'art. 7 dal regolamento del Tulps.
Secondo questa norma, i rilievi segnaletici sono descrittivi, fotografici, dat-
tiloscopici e antropometrici.
Poichè i rilievi fotografici e descrittivi sono già ripetuti nell'art. 13 della legge 689/81, resterebbero soli i rilievi dattiloscopici e antropometrici, che è¨ veramente arduo vedere come strumentali e possibili per l'accertamento di fatti costituenti illeciti amministrativi.
La formulazione normativa non è¨ stata sicuramente tra le più felici e, alla luce della intera architettura del capo I della legge 689/81 e della nuova disciplina processuale introdotta dal codice di procedura penale, si deve ritenere che rientrano negli atti di accertamento possibili:

• l'osservazione diretta;
• le risultanze fotografiche;
• il rilevamento attraverso le descrizioni di fatti rilevati, anche se per ragioni diverse, da organi competenti all'accertamento;
• le risultante di ogni altra operazione tecnica, compreso quella informatica e telematica, da cui si evidenziano estremi di violazioni amministrative.

L'ispezione

Con l'ispezione si procede alla osservazione diretta di cose o luoghi al fine di accertare eventuali illeciti amministrativi.
èˆ consentita solo per cose e luoghi diversi dalla privata dimora. Poichè per privata dimora deve intendersi ogni ambiente nel quale si estrinseca la vita privata della persona, possono ritenersi esclusi dalla ispezione in argomento, ad esempio:

• l'abitazione isolata o compresa in edifici e sue dipendenze (cortili, garage, cantina, eccetera);
• la camera d'albergo occupata dalla persona;
• la roulotte occupata;
• lo studio professionale;
• il circolo privato;
• il laboratorio;
• le sedi di stabilimenti industriali e commerciali, finanziari, eccetera;
• le sedi di associazioni di partiti politici.

Per quanto concerne i veicoli, poi, pur riconoscendosi in essi e per essi un'estrinsecazione della vita privata della persona (onde possono ritenersi privata dimora), tuttavia, dato l'interesse generale al loro esatto e regolare funzionamento, è¨ ammessa dal codice della strada la loro ispezione, sia esterna che interna (art. 192).

Il sequestro amministrativo

Con il sequestro si sottraggono all'altrui disponibilità una o più cose ponendo- le a disposizione dell'autorità amministrativa (art. 13/2° legge 689/81).
E' obbligatorio il sequestro di un veicolo posto in circolazione se per esso non sia stata rilasciata la carta di circolazione (o se questa è¨ sospesa o revocata) o se sia privo dell'assicurazione obbligatoria (art. 13/3° c., legge cit.), mentre possono formare oggetto di sequestro cautelare quelle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa (art. 13,2 c. legge cit.).
Il sequestro è¨ dettagliatamente regolato dal decreto del presidente della Repubblica 22 luglio 1982, n. 571, che obbliga (art. 4) il pubblico ufficiale procedente a redigere apposito verbale – nel quale è¨ descritto l'elenco delle cose sequestrate da consegnare in copia alla persona presso la quale le cose sono state sequestrate e con l'indicazione dell'autorità alla quale gli interessati possono proporre opposizione (che per il combinato disposto degli artt. 18-19 legge 689/81, è¨ l'autorità alla quale il pubblico ufficiale deve inviare il rapporto).
Se la cosa sequestrata non può essere custodita presso l'amministrazione (che ha ricevuto il relativo rapporto) può essere nominato un custode, anche in luogo diverso, e nei casi di urgenza dallo stesso ufficiale procedente.
Le cose sequestrate vengono assicurate con il sigillo dell'ufficio cui appartiene il pubblico ufficiale procedente. Se si tratta di cose alterabili va informata di ciò l'amministrazione destinata a ricevere il relativo rapporto e questa può, intendendo mantenere il sequestro, autorizzare l'alienazione o la distruzione di tali cose, disponendo per il prelievo di campioni o per rilievi fotografici o per altre riproduzioni.
Nel caso di sequestro di atti o documenti può autorizzarsi il rilascio di copie autentiche (gratuite salvo che per la spesa di riproduzione).
Il sequestro cautelare concerne soltanto quelle cose che possono poi essere oggetto di confisca ai sensi dell'art. 20 legge 689/81, ossia le cose che servirono o furono destinate a commettere la violazione, o ne sono il prodotto, a patto che appartengano al trasgressore (o comunque a chi sia destinatario di ordinanza- ingiunzione di pagamento); nonchè le cose il cui uso, fabbricazione, detenzione, porto o alienazione costituiscono violazione amministrativa, salvo che appartengano a persona estranea alla violazione e si tratti di cose il cui uso, possa essere consentito mediante autorizzazione amministrativa.

La perquisizione amministrativa

Gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria oltre ad avere riconosciute le stesse facoltà operative, quando non sia possibile acquisire altrimenti gli elementi di prova possono procedere a perquisizioni in luoghi diversi dalla privata dimora, previa autorizzazione motivata del Pretore del luogo ove le perquisizioni devono essere effettuate.
La figura del Pretore (che riassumeva in sè le funzioni del P.M. e del Giudice) è stata abolita ma la orma non ha subito modifiche: tra gli interpreti non c'è accordo su quale AG debba ora rilasciare l'autorizzazione (il P.M. o il Giudice)
Gli agenti di polizia giudiziaria (non gli altri addetti all'accertamento delle sanzioni amministrative) possono richiedere all'autorità giudiziaria l'autorizzazione a effettuare perquisizioni in luoghi diversi dalla privata dimora.
Per tali operazioni, una volta acquisita l'autorizzazione, è fatto obbligo di rispettare i vincoli temporali delle perquisizioni di cui agli articoli 251, 252, 343 e 352 del codice di procedura penale.
Con la perquisizione amministrativa, che concettualmente non differisce da quella di rilevanza penale, si ricercano, in luoghi diversi dalla privata dimora, e previa autorizzazionemotivata dell'Autyorità Giudiziaria competente per territorio in relazione al luogo di esecuzione della perquisizione, elementi utili all'accertamento delle violazioni amministrative e non altrimenti acquisibili.
Si tratta di attività riservata a ufficiali e agenti di polizia giudiziaria quando procedono al rilevamento delle sanzioni amministrative.

Il divieto di perseguire una perquisizione nei luoghi di privata dimora posto dall'art. 13 l. 24 novembre 1981 n. 689, fa sì che il p.u. possa essere ritenuto responsabile del reato di cui all’articolo 615 c.p. [Cassazione penale sez. 5, 19 maggio 1993. ]

Verbale di accertamento

L'attitudine probatoria propria del verbale di accertamento dell'infrazione - il quale, ai sensi degli artt. 2699 e 2700 cod. civ., fa piena prova, fino a querela di falso, riguardo ai fatti attestati dagli agenti accertatori come avvenuti in loro presenza o da essi compiuti, mentre gli apprezzamenti e le valutazioni dei verbalizzanti restano soggetti al discrezionale apprezzamento del giudice - non è estensibile al mero verbale di contestazione, con il quale, cioè, l'amministrazione si limiti a significare al presunto trasgressore l'addebito della violazione sulla base di un verbale di accertamento precedentemente redatto. (Cass. Civ. Sez. I, sent. n. 18630 del 28-08-2006).

La Corte di Cassazione, con la sentenza1949/2010 avente ad oggetto la questione sull’efficacia probatoria conferita al verbale di accertamento, ha precisato che, in proposito, si sono espresse recentemente le Sezioni Unite con sentenza n. 17355/09, a tenore della quale è riservata al giudizio di querela di falso, nel quale non sussistono limiti di prova e che è diretto anche a verificare la correttezza dell'operato del pubblico ufficiale, la proposizione e l'esame di ogni questione concernente l'alterazione nel verbale, pur se involontaria o dovuta a cause accidentali, della realtà degli accadimenti e dell'effettivo svolgersi dei fatti.

Contestazione e notificazione. Art. 14

La violazione, quando è possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa.

Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall'accertamento.

Quando gli atti relativi alla violazione sono trasmessi all'autorità competente con provvedimento dell'autorità giudiziaria, i termini di cui al comma precedente decorrono dalla data della ricezione.
Per la forma della contestazione immediata o della notificazione si applicano le disposizioni previste dalle leggi vigenti. In ogni caso la notificazione può essere effettuata, con le modalità previste dal codice di procedura civile, anche da un funzionario dell'amministrazione che ha accertato la violazione.

Per i residenti all'estero, qualora la residenza, la dimora o il domicilio non siano noti, la notifica non è obbligatoria e resta salva la facoltà del pagamento in misura ridotta sino alla scadenza del termine previsto nel secondo comma dell'articolo 22 per il giudizio di opposizione.

L'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è stata omessa la notificazione nel termine prescritto.

Obbligo di contestazione o di notificazione

La contestazione è la comunicazione fatta (immediatamente dopo l'accertamento) al destinatario di un procedimento amministrativo sanzionatorio a suo carico; si tratta di un istituto teso a garantire il soggetto circa la natura, il contenuto sanzionatorio e le modalità di estinzione dell'obbligazione e della possibilità di ricorso.

La contestazione consiste in un atto in forma scritta, firmato dall'accertatore , in cui si dà atto della trasgressione accertata (rectius: attribuita) e del fatto che la stessa è stata contestata. Di fatto la "contestazione" non è altro che l'iinformazione alla persona indicata come trasgressore.
Secondo la giurisprudenza la forma scritta è un requisito essenziale per l'esistenza dell'atto (Cass. civ. sez. I 21.2.1997 n. 1609; sez II 23 gennaio 2007, n. 1400), non semplicemente "ad probazionem".

La contestazione costituisce una condizione di procedibilità ed estende perciò la sua validità all'intero procedimento. Essa può essere sostituita dalla notificazione, che assume il significato di contestazione successiva, entro i termini perentori previsti.
La mancata contestazione personale dell'infrazione non costituisce causa di estinzione dell'obbligazione di pagamento delle correlative sanzioni pecuniarie [Vedi Cassazione civile sez. 1, 30 giugno 1997, n. 5831. ].

Infatti l’articolo 14 stabilisce una regola di alternatività fra le modalità di contestazione della contravvenzione amministrativa, per cui la mancata contestazione immediata della sanzione, anche quando ne sussista la possibilità, non costituisce causa di estinzione dell'obbligazione di pagamento della sanzione ammi-nistrativa e non invalida perciò la pretesa punitiva dell'Autorità, purché si sia comunque proceduto, nel termine prescritto, alla notificazione del verbale di accertamento della violazione [Cassazione civile sez. 1, 11 settembre 1999 n. 9695. , Cassazione civile sez. 1, 12 giugno 1999 n. 5809. , Cassazione civile sez. 1, 5 novembre 1998, n. 11097. ].

Il processo verbale di accertamento - contestazione

L'art. 14 prescrive che la violazione, quando è possibile deve essere contestata immediatamente; se non avviene la contestazione immediata, occorre procedere alla notificazione degli estremi della violazione.

Nel primo caso, il verbale conterrà sia l'accertamento sia la contestazione, nel secondo caso invece, il verbale conteràà gli estremi della violazione e, separatamente, le prove dell'avvenuta notifica.

Il verbale costituisce atto fornito di pubblica fede, e che fa prova fino a querela di falso di quanto il funzionario attesta essere avvenuto in sua presenza e delle dichiarazioni assunte(art. 2700 c.c. e 185 c.p.c - Cass. Civ. Sez. I, 19 novemmbre 1973 n. 3097)⁴

Altri vizi del procedimento possono riferirsi alla mancanza degli elementi fondamentali e, in particolare, all'omessa indicazione delle modalità di estinzione della violazione.
Poichè il procedimento prevede la possibilità dell'interessato di estinguere l'obbligazione mediante il ricorso al pagamento in misura ridotta, che si configura come diritto soggettivo di natura pubblicistica, l'omessa o errata indicazione delle modalità inficia l'esercizio di tale diritto e rende nullo il procedimento.

Tuttavia eventuali errori od omissioni non inficiano l'atto di contestazione "ove non risulti che gli errori medesimi abbiano in concreto implicato un pregiudizio del suddetto diritto (di difesa n.d.r) dell'intimato" (Cass. Civ. sez. I, 18 luglio 1997, n. 6621).

L'errata indicazione degli elementi fondamentali come la localizzazione, la norma violata, la descrizione del fatto illecito e le modalità di estinzione, può essere sanata dall'organo accertatore con una nuova contestazione, da notificarsi entro i termini perentori previsti, in cui sia corretto l'errore e indicati i motivi del nuovo procedimento. I termini decorreranno dal ricevimento di questo atto unilaterale, che deve riconoscersi nella facoltà della pubblica amministrazione, almeno come estrinsecazione del principio di autotutela.

Per l'esistenza giuridica del verbale occorre la sottoscrizione dell'agente accertatore (Cass. Civ. sez. III 23.1.2007, n. 1414), mentre del rifiuto o dell'impossibilità di sottoscrivere da parte del trasgressore dovrà essere dato atto nel verbale stesso.

La notificazione

Se non è avvenuta la contestazione immediata al trasgressore e all''obbligato in solido, gli estremi della violazione devono essere notificati agli interessati entro il termine perentorio di novanta giorni se residente in Italia e di trecentosessanta giorni se residente all'estero.

La notifica ha la medesima funzione della contestazione immediata e perciò dovrà avvenire solo nei confronti delle persone cui non è stata effettuata la contestazione.

Qualora non sia stata possibile la contestazione immediata dell'infrazione, al trasgressore e ai soggetti obbligati in solido con questi al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria deve essere notificato il verbale di contestazione contenente l'indicazione delle ragioni pur le quali non è stata effettuata la contestazione immediata e può consistere sia in uno degli originali o in una copia autentica del verbale di accertamento (al quale va eventualmente allegata la verbalizzazione contenente gli elementi mancanti), sia in un verbale diverso rispetto a quest'ultimo, purché in esso siano specificati gli elementi indispensabili a garantire la completezza della contestazione e ad assicurare l'esercizio del diritto di difesa, e soltanto l'inidoneità a questo fine delle indicazioni contenute nel verbale può cagionare la nullità dell'ordinanza- ingiunzione (Cass., Sez. I, sentenza n. 17546 del 19/11/2003 Rv. 568301).

La notifica non è obbligatoria nel caso in cui la connessione obiettiva con un reato (art. 24 l. 689/81) sposti la competenza in capo al giudice penale .⁵.

Soggetti abilitati ad effettuare le notificazioni

La notificazione può avvenire alternativamente tramite:

• funzionario dell'amministrazione che ha accertato la violazione.
• servizio postale;
• ufficiale giudiziario;
• messo notificatore;

Quando la contestazione non avvenga nell'immediatezza, la notificazione della violazione può essere eseguita anche da un soggetto diverso da quello che ha proceduto alla rilevazione dell'infrazione, purchè questi faccia parte della medesima amministrazione che ha accertato la violazione (Cass., 13 settembre 1997, n. 9076; in tal senso, v. anche Cass., 18 maggio 2000, n. 6475; Cass., 9 gennaio 2003, n. 114, Cass., 19 novembre 2003, n. 17546; Cass., 29 ottobre 2004, n. 21007).

Ad esempio, sarebbe nulla la notifica effettuata da un carabiniere relativamente ad una violazione amministrativa accertata da un agente della Polizia di Stato.⁶.

L'eventuale nullità della notifica si sana se comunquel'interessato prprone tempestiva opposizione (Cass. civ. sez. II 17 maggio 2007, n. 11548).

Le Sezioni Unite della Cassazione, con sentenza n. 11332/05 hanno stabilito che in caso di notifica nelle mani del portiere, l'ufficiale giudiziario deve dare atto, oltre che dell'inutile tentativo di consegna a mani proprie per l'assenza del destinatario, delle vane ricerche delle altre persone preferenzialmente abilitate a ricevere l'atto, onde, nel riferire al riguardo, sebbene non debba necessariamente fare uso di formule sacramentali, deve, nondimeno, attestare chiaramente l'assenza del destinatario e dei soggetti rientranti nelle categorie contemplate dal secondo comma dell'art. 139 cod. proc. civ., la successione preferenziale dei quali è tassativamente prevista.

È pertanto nulla la notificazione nelle mani del portiere quando la relazione dell'ufficiale giudiziario non contenga l'attestazione del mancato rinvenimento delle persone indicate nella norma citata (v. anche Cass. 6101/06; 6021/07).

La Cassazione ha anche ritenuto (Sez. 2a, 21.10.2009, N. 22343 ) che nella notificazione eseguita ex art. 139, terzo comma, cod. proc. civ. l'omessa spedizione della raccomandata prescritta dal quarto comma della medesima disposizione non costituisce una mera irregolarità, ma un vizio dell'attività dell'ufficiale giudiziario che determina, fatti salvi gli effetti della consegna dell'atto dal notificante all'ufficiale giudiziario medesimo, la nullità della notificazione nei riguardi del destinatario (Cass. 17915/08; 7667/09).

Contenuto dell'atto di notificazione

L'atto di notificazione dell'infrazione, deve contenere le indicazioni sufficienti ad assicurare la tempestiva difesa dell'interessato; per cui mentre per l'illecito avente carattere istantaneo che si consuma ed esaurisce in un solo atto, è necessario e sufficiente che la condotta giuridica sia descritta e collocata nel particolare momento in cui è stata compiuta ed ha prodotto gli effetti pregiudizievoli (pur se poi possono perdurare anche per il periodo successivo), il regime è diverso allorché la trasgressione continua nel tempo (come ad esempio che nel caso di perdurante attività estrattiva).

In tal caso l'illecito assume natura cosiddetta permanente ed è caratterizzato per un peculiare contenuto del precetto; il quale da un lato vieta una determinata condotta e dall'altra comanda la rimozione dello stato antigiuridico prodotto dalla violazione del primo comando.

Trattasi cioè di una particolare fattispecie in cui la lesione del bene giuridico tutelato non si esaurisce in un solo momento, ma prosegue nel tempo per effetto della condotta volontaria del suo autore, il che spiega l'intervento ulteriore della norma che la configura, la quale è diretta non solo ad impedire che il bene sia leso, ma anche a fare in modo che la lesione, una volta prodotta cessi; con la conseguenza che questa volta è soltanto quest'ultimo momento in cui la condotta antigiuridica dell'agente si completa e si esaurisce - cui è equiparato nel caso in cui non vi è prova di tale cessazione, quello dell'accertamento della violazione - a definirne la collocazione temporale; mentre resta del tutto irrilevante l'indicazione specifica dei giorni nei quali il comportamento vietato è stato posto in essere ed a maggior ragione quello in cui ha avuto inizio (a meno di specifiche esigenze difensive funzionalmente collegate alla speciale tipologia di illecito contestato che nel caso non sono state neppure prospettate).(Cassazione Civile Sent. n. 9056 del 05-07-2001)

Termini per la notificazione

Il termine perentorio ( di novanta giorni per i residenti in Italia e trecentosessanta giorniper i residenti all'estero) decorre dall'accertamento del fatto materiale costituente violazione, salvo che gli organi accertatori abbiano necessità di svolgere indagini ulteriori per avere la conoscenza oggettiva e soggettiva del fatto. In tal caso, il termine iniziale decorrerà dal momento del completamento delle indagini rese necessarie dalle particolarità del fatto illecito.

Dalla distinzione dell'"attività" di accertamento sia dagli "atti" di accertamento, sia dall'"atto" (contestazione della violazione), che conclude la corrispondente fase, discende che "il dies a quo per il computo del termine di novanta giorni per la notificazione del verbale di contestazione decorre dall'accertamento della violazione, che non coincide sic et simpliciter con la generica e approssimativa percezione del fatto, ma richiede un'indagine atta a raggiungere la piena conoscenza dei dati relativi all'infrazione, anche ai fini della congrua determinazione della pena pecuniaria" (così, Cass., 27 marzo 2003, n. 4670; in senso analogo, v. Cass., 17 febbraio 2004, n. 3115; Cass., 17 aprile 2004, n. 7346; Cass., 19 maggio 2004, n. 9456; Cass., 3 luglio 2004, n. 12216).

Il termine decorre non dalla conoscenza dei fatti, ma dal diverso termine in cui siano stati acquisiti tutti gli elementi oggettivi e soggettivi per valutare la condotta sanzionabile in via amministrativa.

Qual è il momento in cui avviene l'accertamento?

Fermo il principio che il termine decorra non dalla data della commissione del fatto, ma da quella dell'accertamento [Cassazione civile sez. 3, 21 giugno 1999 n. 6249. ], il termine novanta giorni entro i quali può utilmente avvenire la contestazione mediante notifica comprende anche quello tempo necessario alla valutazione dei dati acquisiti ed afferenti gli elementi dell'infrazione [Cassazione civile sez. 3, 6 ottobre 1999 n. 1129. , Cassazione civile sez. lav., 19 dicembre 1998, n. 12724. , Cassazione civile sez. lav., 11 febbraio 1997, n. 1241]

Peraltro la legge 689/81 è legge ordinaria e quindi un'altra legge ordinaria successiva o una legge speciale possono disporre diversamente. Quindi la previsione di un termine generale per la contestazione delle infrazioni amministrative, non vieta al legislatore, di disciplinare differentemente ipotesi specifiche e tali discipline differenziate debbono rispondere ai normali criteri di ragionevolezza per essere costituzionalmente legittime [Corte costituzionale sentenza  7‑17 luglio 1998 n. 276].

In quest'ottica, ad esempio, l'art. 13 del D. Lgs. 124/2004 prevede che in materia di lavoro il personale ispettivo debba procedere alla diffida del datore di lavoro. Se questi ottempera è ammesso al pagamento dell'importo pari al minimo edittale (o ad un quarto del pagamento stabilito in misura fissa): il pagamento di tale importo estingue il procedimento sanzionatorio.L'accertamento consiste nell'avvenuta conoscenza del fatto illecito da parte di un organo addetto al controllo, ex art. 13 della L. 689/1981 e ciò può non coincidere col momento della trasgressione.

In caso di accertamenti mediante analisi di campioni detto termine decorre sensi dell'art. 15 della legge 24 novembre 1981 n. 689 [Cassazione civile sez. 1, 29 marzo 1999 n. 3001. ]. Gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall'accertamento.

Ad esempio si è ritenuta "tempestiva la notifica del verbale di infrazione per escavazione abusiva di sabbia effettuata nel termine di novanta giorni dalla data di accertamento, coincidente col deposito delle relazioni e degli elaborati da parte dei tecnici del comune (Cass. civ. sez. 1, 5 luglio 2001, n. 9056).

Non sarebbe invece legittimo il ritardo della notifica dovuto alla necessità di identificazione, se le generalità risultano dai pubblici registri (C. cost. 10 giugno 1996 n. 198).

In sintesi: è giustificato il tempo necessario per l'attribuzione dell'illecito, ma non quello per l'acquisizione delle generalità dei destinatari delle notifiche.

Il termine, da computarsi secondo le regole di cui all'art. 155 c.p.c. è perentorio e comporta l'estinzione dell'obbligazione di pagare la somma dovuta, unicamente nei confronti del soggette al quale non è stata contestata o notificata la violazione. L'estinzione opera di diritto e deve essere rilevata d'ufficio.
La notifica è valida quando l'atto sia stato messo a disposizione dell'interessato, a nulla rilevando che il destinatario rifiuti di accettarlo o di prenderne cognizione. (F. Bartolini, cit.)

Attenzione! la decorrenza del termine per la notifica non va confuso con la diversa decorrenza del termine per la prescizione.

• il termine per la notifica decorre dal momento della conclusione del procedimento di accertamento;
• il termine per la prescrizione(cinque anni) decorre dal momento della commissione del fatto illecito (art. 28 L. 689/1981)

In particolare, il termine di prescrizione di cui all'art. 28 della legge n. 689 del 1981 decorre dalla data della commissione della violazione, e non dell'accertamento, (così Cass. n. 7346 del 2004, cit; Cass. n. 12216 del 2004, cit.).

Contestazione e notifica al minore

Occorre dstinguere:

• capacità di intendere e volere, che fa sorgere la responsabilità da illecito amministrativo;
• capacità sufficiente a ricevere notifiche e comunicazioni di atti giudiziari

Nel primo caso, l'art. 2 stabilisce che "non può essere assoggettato a sanzione amministrativa chi, al momento in cui ha commesso il fatto, non aveva compiuto i diciotto anni." Di conseguenza al minore di anni 18 non può neppure essere contestata immediatamente la violazione commessa, che invece deve essere notificata ai soggetti tenuti alla sorveglianza.

Quanto alla notifica, invece, l' art. 7 della legge 20 novembre 1982, n. 890 (notificazione di atti a mezzo posta…) stabilisce che l'agente postale può consegnare la raccomandata ad un familiare del destinatario, purchè non si tratti di persona manifestamente affetta da malattia mentale o abbia età inferiore a 14 anni.

Questa distinzione può essere causa di difficoltà e divergenti interpretazioni giurisprudenziali nel caso di violazioni commesse da minori, notificate successivamente agli esercenti la potestà genitoriale.
Ino gni caso secondo la Cassazione (sez. I, 26 marzo 2002, n. 4286), riguardo alla violazione commessa dal minore deve essere redatto immediatamente verbale sui fatti accertati. La contestazione (rectius : notificazione) della violazione deve avvenire nei confronti dei soggetti tenuti alla sorveglianza del minore, con la redazione di apposito verbale di contestazione nei loro confronti, nel quale deve essere enunciato il rapporto intercorrente con il minore che ne imponeva la sorveglianza al momento del fatto e la specifica attribuzione ad essi della responsabilità per l'illecito amministrativo.

Pagamento in misura ridotta (P.M.R.)

Il pagamento in misura ridotta si configura quale diritto soggettivo di natura pubblicistica per il destinatario del procedimento amministrativo sanzionatorio, il quale ha la possibilità di estinguere la violazione mediante il pagamento di una somma di denaro riferita al terzo del massimo edittale oppure, se più favorevole, al doppio del minimo, ove previsto. L'istituto, disciplinato dall'art. 16 del- la legge 689/81 è¨ modellato su quello dell'oblazione, prevista dall'art. 162 del cp per le contravvenzioni punite con la sola pena pecuniaria.
Il PMR non va confuso con l'oblazione di cui all'art. 162bis C.P,ammessa per le contravvenzioni punite con pena alternativa.
Questa possibilità di oblazione è¨ però soggetta ad ammissione da parte dell'autorità giudiziaria: il contravventore deve chiedere di essere ammesso all'oblazione, ma il giudice può respingere l'istanza.
Per le violazioni amministrative, al contrario, non esistono valutazioni che possano impedire il ricorso all'istituto del pagamento in misura ridotta, tranne i casi espressamente previsti dalla legge. (Basti qui ricordare che la legge 689/81 è una legge ordinaria, e perciò una legge speciale e una legge ordinaria successiva possono prevedere una diversa disciplina)
La giurisprudenza, con orientamento costante, ha sempre ritenuto come nullità assoluta del procedimento, la contestazione o la notificazione di una violazione che non contenesse le esatte indicazioni sulle modalità di estinzione,
Peraltro tale omissione non influisce sulla validità del procedimento, se riferita a violazioni per le quali il pagamento in misura ridotta non è¨ consentito.

Per quanto concerne l'entitè  della somma da pagare a titolo di estinzione della violazione, essa corrisponde al terzo del massimo edittale ovvero, se più favorevole e purchè sia stabilito il minimo della sanzione edittale, pari al doppio del relativo importo.
La norma originaria era priva di quest'ultima previsione e aveva perciò generato un rilevantissimo contenzioso sanato all'art. 52, del decreto legislativo 24.6.1998, n. 203.
Eliminando infatti il riferimento al doppio del minimo qualora sia stabilito si finiva col dover, per tutte le norme depenalizzate prive del minimo edittale, riferirsi ai principi generali previsti dall'art. 10 della stessa legge 689/81, che lo fissava in lire quattromila.
Si arrivava perciò a considerare estinte sanzioni rilevanti col pagamento di somme irrisorie. La stessa Corte di Cassazione affermava però il principio di non poter escludere tale applicazione, che pure vanificava l'intera normativa.

La modifica apportata dal citato decreto legislativo 203/1998 ha perciò sa-nato una grave lacuna e allineato la finalità di consentire la definizione dei procedimenti con quella, altrettanto apprezzabile, della deterrenza della sanzione.

Principio generale.

Alla legge n. 689 del 1981, per il suo rilievo nel contesto della disciplina generale posta in tema di sanzioni amministrative, va riconosciuta l'idoneità a vincolare il legislatore regionale (e provinciale) sia con riferimento alla previsione della possibilità di un pagamento della sanzione in misura ridotta, sia con riferimento alla determinazione di tale misura, che l'art. 16 viene a indicare nell'importo più favorevole al soggetto intimato, da individuare attraverso la scelta tra le misure rappresentate dal terzo del massimo e dal doppio del minimo della sanzione edittale, di conseguenza le leggi regionali e provinciali che disciplinano il punto in modo difforme sono da considerarsi costituzionalmente illegittime [Corte costituzionale sentenza  29 maggio – 7 giugno 1996 n. 187. , Corte costituzionale sentenza  4‑8 maggio 1995 n. 152. , Cassazione civile sez. 3, 15 ottobre 1999 n. 707. , Cassazione civile sez. 1, 25 agosto 1997, n. 7955. ].

Sanzioni proporzionali.

La previsione legislativa di una sanzione proporzionale non è di ostacolo all'ammissione al pagamento di una somma in misura ridotta; in quest'ultima ipotesi il rimedio in parola si riduce all'offerta del pagamento di una somma pari ad un terzo dell'ammontare della sanzione, che può essere inflitta in concreto [Cassazione civile, sez. 1, 19 maggio 1989 n. 2407. ] .
Obbligo di dare avviso della facoltà.
L'accertatore della violazione non ha nessun obbligo di dare avviso dell'importo esatto da pagare per estinguere il proprio obbligo [Cassazione civile sez. 1, 21 luglio 1999 n. 7840. ], conseguentemente il diritto di versare la somma che si ritiene dovuta prescinde dall’indicazione della sanzione contenuta nel verbale di accertamento, la cui omissione o erronea indicazione non può costituire ostacolo all'oblazione [Cassazione civile sez. 1, 8 novembre 1997, n. 11034. ].
La decadenza per l'omesso esercizio del diritto di oblazione previsto dall'art. 16 l. 24 novembre 1981 n. 689 entro il termine stabilito, attenendo a materia sottratta alla disponibilità delle parti, è rilevabile anche d'ufficio in ogni stato e grado del giudizio di opposizione o di cassazione [Cassazione civile sez. 1, 8 maggio 1996, n. 4284. ] a nulla rilevando che nel verbale di contestazione sia stato omesso l’avviso della facoltà [Cassazione civile sez. 1, 8 novembre 1997, n. 11034. ].

PMR e riconoscimento della responsabilità

Secondo la Corte Costituzionale (Ordinanza n. 46 del 2007) nel caso di pagamento in misura ridotta, l'interessato manifesta proprio la volontà di prestare acquiescenza all'accertamento della responsabilità per le violazioni contestate (come affermato dal diritto vivente e, in particolare, dalle sentenze della Corte di cassazione n. 3735 del 2004 e n. 2862 del 2005) e, quindi, di non impugnare il verbale,

Nella medesima ottica la giurisprudenza costante della Corte di Cassazione (Cass., Sez. 2^, 19 marzo 2007, n. 6382; Cass., Sez. 2^, 8 giugno 2009, n. 13104, Cass. Sez. 2a Civile 8.6.2010).
In materia di violazioni al codice della strada, il c.d. "pagamento in misura ridotta" di cui all'art. 202 C.d.S., corrispondente al minimo della sanzione comminata dalla legge, da parte di colui che è indicato nel processo verbale di contestazione come autore della violazione, implica necessariamente l'accettazione della sanzione e, quindi, il riconoscimento, da parte dello stesso, della propria responsabilità e, conseguentemente, nel sistema delineato dal legislatore anche ai fini di deflazione dei processi, la rinuncia ad esercitare il proprio diritto alla tutela amministrativa o giurisdizionale, quest'ultima esperibile immediatamente anche avverso il suddetto verbale ai sensi dell'art. 204 bis C.d.S., qualora non sia stato effettuato il suddetto pagamento;

L'intervenuta acquiescenza da parte del contravventore conseguente a tale sopravvenuto rituale pagamento preclude, inoltre, allo stesso l'esercizio di eventuali pretese civilistiche, quali la condictio indebiti e l'actio damai riconducibili all'avvenuta contestazione delle violazioni al codice della strada per le quali si sia proceduto a siffatto pagamento con effetto estintivo della correlata pretesa sanzionatoria amministrativa.

Violazioni in materia di lavoro e previdenza sociale -speciale procedura

L'art. 13 comma 7 del D. lgs. 124/2004 come sost. dall'art. 33 della L. 183/2010 stabilisce ora che il potere di diffida è esteso agli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria che accertano violazioni amministrative in materia di lavoro e legislazione sociale.
Qualora rilevino inadempimenti dai quali derivino sanzioni amministrative, essi provvedono a diffidare il trasgressore e l'eventuale obbligato in solido alla regolarizzazione delle inosservanze comunque materialmente sanabili, con gli effetti e le procedure di cui ai commi 3, 4 e 5.del medesimo articolo 13

Verbalizzazione unica in materia di lavoro e previdenza sociale (art. 13 comma 4 del D. lgs. 124/2004)

All'ammissione alla procedura di regolarizzazione di cui ai commi 2 e 3, nonchè alla contestazione delle violazioni amministrative di cui all'art. 14 delle legge 689/1981 si provvede esclusivamente con la notifica di un unico verbale di accertamento e notificazione, notificato al trasgressore e all'eventuale obbligato in solido.

Il verbale di accertamento e notificazione deve contenere:
a) gli esiti dettagliati dell'accertamento, con indicazione puntuale delle fonti di prova degli illeciti rilevati;
b) la diffida a regolarizzare gli inadempimenti sanabili ai sensi del comma 2;
c) la possibilità di estinguere gli illeciti ottemperando alla diffida e provvedendo al pagamento della somma di cui al comma 3 ovvero pagando la medesima somma nel caso di illeciti già oggetto di regolarizzazione;
d) la possibilità di estinguere gli illeciti non diffidabili, ovvero quelli oggetto di diffida nei casi di sui al comma 5, attraverso il pagamento di una sanzione in misura ridotta ai sensi dell'articolo 16 della legge 689/1981
e) l'indicazione degli strumenti di difesa e degli organi ai quali prorre ricorso, con specificazione dei termini di impugnazione.

La diffida in materia di lavoro e previdenza sociale (art. 13 commi 2, 3 e 5 del D. Lgs. 124/2004

In caso di constata inosservanza delle norme di legge o del contratto collettivo in materia di lavoro e legislazione sociale dai quali derivino sanzioni amministrative, il personale operante provvede a diffidare il trasgressore e l'eventuale obbligato in solido, alla regolarizzazione delle inosservanze comunque materialmente sanabili, entro il termine di trenta giorni dalla data di notificazione del verbale di cui al comma 4.
In caso di ottemperanza alla diffida, il trasgressore o l'eventuale obbligato in solido è ammesso al pagamento di una somma pari all'importo della sanzione nella misura del minimo previsto dalla legge ovvero nella misura pari ad un quarto della sanzione stabilita in misura fissa, entro il termine di quindici giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 2. Il pagamento dell'importo della predetta somma estingue il procedimento sanzionatorio, limitatamente alle inosservanze oggetto dio diffida e a condizione dell'effettiva ottemperanza alla diffida stessa.
L'adozione delle diffida interrompe io termini di cui all'art. 14 della L. 689/1981 e del ricorso di cui all'art. 17 del decreto Lgs. 124/2004, fino alla scadenza del termine per compiere gli adempimenti di cui ai commi 2 e 3. Ove da parte del trasgressore o dell'obbligato in solido non sia stata fornita prova al personale ispettivo dell'avvenuta regolarizzazione e del pagamento delle somme previste, il verbale unico di cui al comma 4 produce gli effetti della contestazione e notificazione degli addebiti accertati nei confronti del trasgressore e della persona obbligata in solido ai quali sia stato notificato.

Destinazione dei proventi

Le somme derivanti dal pagamento di sanzioni amministrative in alcuni casi competono allo stato, in altri invece alla regione, alla provincia od al comune.
Non esiste, tuttavia, alcuna norma che stabilisca un criterio generale di ripartizione dei proventi, e le leggi che prevedono le sanzioni raramente indicano anche l'ente a cui le somme sono destinate. L’art. 29 della L. 689/81 si limita a disciplinare il caso particolare di una sanzione penale (punita con multa o ammenda) trasfor- mata in illecito amministrativo.
Dobbiamo ritenere che l’art. 29 si limiti a disciplinare le norme penali depenalizzate dalla legge 689 del 1981 mentre, negli altri casi, si debba far ricorso ad altri principi.
A questo riguardo ci soccorre il D. Lgs. 31 marzo 1998 n. 112 che, nel trasferire numerose competenze statali alle Regioni ed agli enti locali prevede il corrispondente trasferimento delle risorse necessarie. Sembra ragionevole pensare che in tali risorse, possano rientrare, in tutto o in parte, anche i proventi delle sanzioni amministrative.
Tuttavia quando è stata attribuita ad un ente locale una specifica competenza in ordine all’applicazione delle sanzioni ammninistrative non si è provveveduto a destinare al medesimo ente i proventi delle sanzioni medesime. Nelle materie che la Costituzione attribuisce alla competenza della Regione, la destinazione dei proventi è stabilità dal legislatore regionale.
Per uscire dal guado, sembra necessario separare l’atto di riscossione dalla devoluzione dei proventi.
Perciò nelle materie di competenza regionale, i proventi delle sanzioni amministrative potranno essere riscossi dall’Ente cui appartiene l’Autorità competente, il quale dovrà poi devolverli secondo quanto stabilito dalla Regione.

Riassumendo
Pur con qualche dubbio, appare corretto versare le sanzioni amministrative pecuniarie all’Ente cui appartie l’Autorità competente a ricevere il rapporto ex art. 17 della legge 689/81.
Le somme saranno perciò versate allo Stato se l’Autorità è un organo statale (Prefetto, Direttore generale delle entrate c…). Andranno invece alla Regione se l’autorità è un organo regionale, alla Provincia, se è un organo provinciale, oppure al Comune: sarà la norma regionale a stabilire la ripartizione delle somme medesime.

Modalità del versamento

La persona a cui viene contestata una violazione amministrativa ha diritto (2) di effettuare il pagamento in misura ridotta (PMR) e con il verbale deve ricevere precise indicazioni sulle modalità con cui versare la somma dovuta.
Quando i proventi sono destinati all'ente locale, il versamento può avvenire alla tesoreria dell'ente oppure sul conto corrente dell'ente ( regione, provincia comune), il cui numero deve essere indicato sul verbale.
Quando invece i proventi sono destinati allo stato, la situazione più complessa ed i versamenti possono essere eseguiti come segue:
• allo sportello del Concessionario riscossione tributi (ex esattoria), competente per il territorio ove è avvenuta la violazione;
• allo sportello di una dipendenza di azienda di credito (banca) compresa nel territorio ove è avvenuta la vio- lazione;
• allo sportello di un ufficio postale, sul conto corrente vincolato, intestato al Concessionaria riscossione tri- buti (CON.RI.T)competente per il territorio ove è avvenuta la violazione.
Secondo l'articolo 7 del D.Lgs. 237/19887: “nei casi in cui specifiche disposizioni di legge prevedono la pos- sibilità di definizione in via breve delle constatate violazioni, il relativo processo verbale contiene il modello da utilizzare per la riscossione”.
Si tratta del modello 23 - F23, che deve essere precompilato dall'organo accertatore con il codice della cau- sale del versamento e con le altre indicazioni specificate nel Decreto del Ministero delle Finanze 17 dicembre
1998 (in G.U. n. 301 del 28 dicembre 1998).

In sintesi:
Se la violazione riguarda una materia per la quale i proventi sono destinati a regione, provincia o comune, l'agente accertatore può limitarsi ad indicare sul verbale l'indirizzo della tesoreria e gli estremi del conto corrente dell'ente, su cui effettuare il P.M.R. Se invece i proventi vanno allo Stato, egli deve consegnare all'interessato l'apposito modulo
23-F23 precompilato in alcune parti, per consentire il P.M.R.

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(2) Tranne i casi in cui le singole leggi espressamente lo escludono.

Modalità del pagamento

A seguito della soppressione dei servizi di cassa degli uffici dipendenti dal Dipartimento delle entrate, attuata dal decreto legislativo 9 luglio 1997 n. 237 il pagamento delle sanzioni amministrative pecuniarie di competenza dello Stato deve seguire procedure specifiche, indicate dalla circolare n. 327/E.
In particolare, è¨ necessario garantire che qualunque contestazione o notificazione di violazioni amministrative punite con pena pecuniaria per le quali è¨ ammesso il pagamento in misura ridotta ai sensi dell'art. 16 legge 24 novembre 1981, n. 689, sia accompagnata da modello F23.
Tale modello, costituisce l'unico documento che consente al trasgressore di esercitare il diritto di estinguere l'obbligo nascente dalla verbalizzazione a suo carico. Per tale ragione, l'omessa compilazione del modello, ovvero l'omessa consegna all'interessato o gli errori in esso riportati, costituiscono motivo di nullità della procedura sanzionatoria.

Il modello allegato va compilato seguendo questa articolazione.
a) I campi 1 e 2 sono riservati all'utente che deve indicarvi, rispettivamen- te, il concessionario per la riscossione tributi, ufficio postale o la banca presso cui effettua il pagamento.
b) Il campo 4 è¨ riservato alla trascrizione delle generalitè del trasgressore comprese il codice fiscale dello stesso.
c) Nel campo 6 vanno riportati i codici dell'ufficio o comando di polizia da cui dipendono gli agenti accertatori.

Lo spazio sub-codice è¨ riservato agli uffici giudiziari per specificare l'ufficio procedente.
I caratteri xx vanno sostituiti dalla sigla della provincia di appartenenza dell'ufficio.
d) Nel campo 7 (codice territoriale) va indicato il comune nel quale è¨ indicato l'ufficio di polizia degli accertatori.
e) Nel campo 9 (causale) va riportata la causale dell'atto, nel caso specifico delle sanzioni amministrative va indicato sempre PA (pubblica amministrazione).
f) Nel campo 10 vanno indicati gli estremi dell'atto da cui nasce la ragione del pagamento. Nel caso delle verbalizzazioni vanno indicati l'anno e il numero del verbale.
g) Nel campo 11 (codice tributo) va riportato il codice assegnato. Normalmente le sanzioni amministrative hanno il codice 741 T.
h) Nel campo 12 si riportano gli estremi della norma violata.
i) Nel campo 13 (importo) va indicato l'importo da versare.

I restanti campi sono di competenza dell'amministrazione finanziaria o comunque non attinenti a violazioni amministrative applicate dagli organi di polizia.

La verbalizzazione delle sanzioni amministrative con allegato modello F23 correttamente compilato, consente di effettuare il pagamento in misura ridotta del- la sanzione presso qualsiasi sportello bancario, presso qualsiasi sportello del- l'Ente poste italiano e presso i concessionari per la riscossione dei tributi.
Una volta intervenuto il pagamento, l'ufficio o comando di polizia da cui dipendono gli accertatori verrà informato a cura del concessionario che ha ottenuto il pagamento e non dovrà , perciò, provvedere al rapporto dell'autorità competente previsto dall'art. 17 della legge 689/81. Adempimento, questo, previsto invece come obbligatorio nel caso di omesso ricorso al pagamento in misura ridotta.

Tabella dei codice tributo degli uffici delle entrate

(aggiornata al 6 dicembre 2004)

Multe a tutela delle cose di interesse artistico o storico	747T
Multe e ammende per tributi diversi dall'IVA	131T
Multe inflitte dalle autorità giudiziarie ed amministrative - oblazioni	741T
Oblazioni e pene pecuniarie per contravvenzioni forestali	745T
Pena pecuniaria per atti emessi da arma dei Carabinieri	434T
Pena pecuniaria per atti emessi da Corpo forestale della Stato	435T
Pena pecuniaria per atti emessi da Polizia di Stato	433T
Pena pecuniaria senza devoluzione a fondi	430T
Pene pecuniarie inflitte per infrazioni valutarie	891T
Pene pecuniarie per infrazioni alle norme dettate in rnateria di antiriciclaggio	878T
Proventi degli archivi di stato	769T
Proventi dei canali dell'antico demanio - Sicilia - entrata propria	873T
Proventi delle concess. di acque pubb. per piscicoltura - Sicilia - entrata propria	869T
Proventi delle concessioni di spiagge e pertinenze lacuali - Sicilia - entrata propria	871T
Proventi delle contravv. alla disciplina del collocamento	899
Proventì delle infrazioni alla disciplina della lavoraz. dei cereali	883T
Proventi delle infrazioni alla disciplina delle sostanze alimentari	8821
Proventì delle min, e delle sorg. di acque minerali, termali - Sicilia • entrata propria	867T
Proventi delle sanz. pec. per infrazioni al codice stradale - min Lavori pubblici	796T
Proventi delle violazioni alle norme sulla propaganda prodotti da fumo	936T
Proventi dell'utiltzz. di acque pubbliche e pertin. idraul. - Sicilia - entrata propria	874T
Proventi derivanti da beni confiscati - art 12 legge 11/08/2003 n. 228 (fondo mis. anti-tratta)	802T
Proventi derivano da opere pubbliche di bonifica - Sicilia - entrata propria	872T
Proventi derivanti dai beni confiscati ai sensi dell'art. 12 sexies della L.356/92	833T
Provento di derivazione ed utilizzazione di acque pubbliche - Sicilia entrata propria	868T
Proventi e recupero spese per sanzioni pecuniarie amministrative	898T
Proventi per II fondo assistenza personale arma dei Carabinieri	945T
Sanzione pecuniaria tasse sul possesso di autoveicoli	979T
Sanzione pecuniaria tasse sulle concessioni governative	678T
Tasse automobilistiche	713T

Limiti al potere liberatorio delle monete

Il potere liberatorio è la capacità della moneta emessa dalla Banca centrale di estinguere qualunque debito che il detentore abbia nei confronti di un terzo.
Questo avviene tramite la sua cessione e la sua accettazione come mezzo di pagamento.
La moneta che viene offerta dal debitore non può essere rifiutata dal creditore.
Le banconote hanno quindi un potere liberatorio illimitato.
La moneta divisionaria o moneta di piccolo taglio ha invece un potere liberatorio limitato, iin quanto deve essere accettata come mezzo di pagamento soltanto per piccoli importi.
Infatti l’art. 11 del Regolamento (CE) N.974-98 stabilisce che, ad eccezione dell’autorità emittente, nessuno è obbligato ad accettare più di 50 monete metalliche in un singolo pagamento, a prescindere dal taglio.

Rapporto

Se né il trasgressore né la persona obbligata in solido si avvalgono della facoltà di effettuare il pagamento in misura ridotta entro i termini previsti, l’ufficio cui appartiene l'accertatore deve inviare un rapporto all'autorità amministrativa competente.
Il rapporto deve contenere una dettagliata esposizione dei fatti, con l'indicazione delle violazioni accertate, degli autori delle stesse, degli eventuali obbligato in solido, e la prova delle avvenute contestazioni o notificazioni, nonché ogni eventuale chiarimento utile.

Il rapporto amministrativo é l'atto, diretto all'autorità amministrativa competente, secondo le indicazioni del decreto del presidente della Repubblica 29 luglio 1982, n. 571, riassuntivo e conclusivo di tutte le attivitè  e le indagini svolte dal pubblico ufficiale, in or- dine ai fatti accertati come illeciti amministrativi.
L'obbligo del rapporto non sorge se in merito alla violazione accertata è¨ intervenuto il pagamento in misura ridotta.
Nel caso frequentissimo in cui il pagamento in misura ridotta dell'infrazione vada effettuato presso enti o uffici diversi da quelli che hanno proceduto all'accertamento e alla verbalizzazione, il rapporto amministrativo va presentato sempre e nel più breve tempo possibile agli uffici abilitati a ricevere il pagamento e all'autorità competente per materia.
Tali adempimenti si rendono necessari per consentire di ricevere il paga- mento dell'illecito o attribuire la somma riscossa e per conoscere se e come va- da emessa l'ordinanza-ingiunzione.
Al rapporto vanno sempre allegate le prove delle avvenute contestazioni o notificazioni.
Per l'art. 24 legge 1981/689, se l'esistenza di un reato dipende dall'accerta- mento di una violazione amministrativa (e per questa non è¨ stato effettuato il pagamento in misura ridotta), il giudice penale competente per il reato è¨ competente anche a conoscere dell'illecito amministrativo. Pertanto il rapporto amministrativo va trasmesso a detto Giudice.
Quando sorge l'obbligo del rapporto decorso del termine ultimo per il paga- mento in misura ridotta colui che ha accertato l'illecito deve presentare rapporto all'ufficio periferico cui sono demandati attribuzioni e compiti del ministero nella cui competenza rientra la materia alla quale si riferisce la violazione e, in mancanza, al prefetto. L'art. 17, legge 1981/689, dispone (commi 3, 4, 5):
Nelle materie di competenza delle Regioni e negli altri casi, per le funzioni amministrative a esse delegate, il rapporto è¨ presentato all'ufficio regionale competente.
Per le violazioni dei regolamenti provinciali e comunali il rapporto è¨ presentato rispettivamente al presidente della Giunta provinciale o al sindaco.
L'ufficio territorialmente competente è¨ quello del luogo in cui è¨ stata commessa la violazione.
Quindi, al 6 comma, la predetta norma obbliga chi ha proceduto al sequestro a mente dell'art. 13 a informare immediatamente l'autorità amministrativa competente (secondo le indicazioni dei commi 2, 3, 4, 5) inviandole il relativo verbale.

Autorità competente

Il rapporto e l'eventuale verbale di sequestro, debbono essere inviati all'autorità competente, che è differente a seconda delle norme violate:
• se la violazione riguarda materie attribuite allo stato, autorità è l'ufficio periferico del ministero nella cui competenza rientra la materia cui si riferisce la violazione. Quando il ministero non ha ufficio periferico (come ad esempio il ministero delle politiche agricole) l'attribuzione a decidere è devoluta al prefetto.
• se la violazione riguarda una materia di competenza regionale, competente è il presidente della giunta regionale;
• per la violazione ai regolamenti provinciali, competente è il presidente della giunta provinciale;
• se la violazioni riguarda regolamenti comunali, competente è il sindaco.

L'art. 17 della legge 689/81, prevede che qualora non sia intervenuto il pagamento in misura ridotta, salvo le ipotesi di connessione obiettiva con un reato, il funzionario o l'agente che ha accertato la violazione debba presentare rapporto all'ufficio periferico cui sono demandati attribuzioni e compiti del ministero nella cui competenza rientra la materia alla quale si riferisce la violazione o, in mancanza, al prefetto. La linea scelta nel determinare la competenza a ricevere il rapporto e ad assicurare le successive fasi del procedimento è quella per materia; solo per le ipotesi in cui manchi l'ufficio periferico del ministero competente per materia, la competenza residuale è¨ del prefetto.
In verità, accanto alle previsioni dei commi successivi che demandano specifiche materie al prefetto, la competenza residuale ha finito con l'essere prevalente, sia per le difficoltà di determinare la materia a cui riferire la violazione, sia per l'evoluzione successiva della riforma della pubblica amministrazione, che ha visto scomparire e poi riapparire dicasteri e relative competenze.
Al prefetto è¨ riconosciuta una competenza propria in materia di violazioni stradali e di pubblica sicurezza.
Per le materie di competenza delle Regioni il rapporto è presentato all'ufficio regionale competente. Per le violazioni ai regolamenti comunali e provinciali il rapporto va presentato, rispettivamente al sindaco e al presidente della Giunta provinciale.
La competenza territoriale è¨ riferita al luogo della commessa violazione.
Il rapporto deve contenere la prova delle avvenute contestazioni o notificazioni e ogni altro elemento utile a consentire una chiara ricostruzione del fatto illecito accertato e della personalità dell'autore.

Le funzioni amministrative nelle materie non appartenenti alla competenza dello Stato

L’art. 118, 2° comma della Costituzione (come modificato con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) stabilisce che i Comuni, le Province e le città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quel- le conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

La legge n. 689 del 1981 deve intendersi alla luce del principio, numerose volte affermato anche nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, secondo il quale la competenza sanzionatrice non attiene a una materia a sé, ma accede alle materie sostanziali rispetto alle quali svolge una funzione rafforzatrice dei precetti stabiliti dal legislatore (sentenze n. 115 del 1995; n. 60 del 1993; nn. 401 e 123 del 1992; n. 365 del 1991; nn. 1034 e 740 del 1988).
Pertanto, la norma dell'art. 17, terzo comma, della legge n. 689 del 1981 che attribuisce la competenza sanzionatoria, nel caso di materie di competenza propria o delegata delle regioni, "all'ufficio regionale competente", non esclude la possibilità di delega di tale competenza, analogamente alla delegabilità - prevista dall'art. 118, terzo comma, della Costituzione - delle funzioni amministrative primarie.
In altri termini, la prescrizione dell'art. 17 deve intendersi dettata per i casi in cui la funzione sanzionatoria acceda ad una funzione di amministrazione esercitata dalla regione, mantenendosi così la corrispondenza, sul piano delle competenze, tra azione e sanzione: medesima corrispondenza che viene assicurata dalle norme della legge regionale impugnata, in ordine alle funzioni amministrative concernenti i trasporti e alle relative sanzioni. (Corte Costituzionale, sent. n. 28 del 1996)

Può quindi avvenire che in determinate materie di competenza della regione, il rapporto debba essere inviato al Comune o alla Provincia, cui la legge regionale abbia conferito la funzione. Può anche accadere che in una regione la funzione venga conferita al Comune, in una diversa regione la medesima funzione venga conferita alla Provincia ed in una regione ancora diversa non venga affatto conferita.
L’agente che accerta una violazione di competenza della regione, dovrebbe perciò verificare se, in quella mate- ria e in quella regione, vi sia stato conferimento di funzioni ed in caso affermativo, a quale ente sia stata attribuita la competenza.

Eccezione: casi di competenza dell'autorità giudiziaria in luogo di quella amministrativa

La legge 689/81 prevede un caso in cui la sanzione amministrativa è inflitta dall'autorità giudiziaria anziché dalla competente autorità amministrativa.
Ai sensi dell'articolo 24, ciò accade quando si verificano contemporaneamente le seguenti due condizioni:
• l'esistenza di un reato dipendente dall'accertamento della violazione amministrativa;
• per violazione amministrativa, l'interessato non si avvale della facoltà di effettuare il pagamento in misura ridotta.
In tal caso il rapporto sulla violazione amministrativa sarà trasmesso (a seguito di notizia di reato), anche senza che si sia proceduto alla notificazione, all'autorità giudiziaria, la quale potrà disporre anche per la notifica della violazione amministrativa.

Quando l'esistenza di un reato dipende dall'accertamento di una violazione amministrativa ricorre l'ipotesi della connessione obiettiva tra le due fattispecie. In questo caso, il procedimento subisce delle deroghe per quanto concerne l'autorità competente. Secondo l'articolo 24 della legge 689/81, il giudice competente per il reato diventa competente anche per la violazione amministrativa. Ma oltre a questa deroga, il procedimento per la violazione amministrativa può subire altre modificazioni ben più importanti, come la mancata contestazione o notificazione da parte dell'organo accertatore. Per espressa previsione normativa (2° comma del- la norma citata) l'organo accertatore può trasmettere il rapporto (ora comunicazione ex art. 347 del cpp) al giudice, senza procedere alla contestazione della violazione amministrativa. Sarà il pubblico ministero che, nel procedere agli adempimenti di garanzia per il fatto costituente reato, procederà a contestare al trasgressore e all'obbligato in solido la violazione amministrativa che dovrà , necessariamente, contenere anche le indicazioni per il pagamento in misura ridotta.
Questa condizione è¨ indispensabile a garantire al trasgressore, e agli eventuali obbligati in solido, la possibilità di ricorrere all'istituto del pagamento in misura ridotta ed estinguere la violazione. Solo se non ricorre questa modalità di estinzione, il giudice diventa competente a irrogare in sede di giudizio anche le sanzioni amministrative. A tal fine, la sentenza applica anche le sanzioni amministrative previste, sia principali che accessorie. Qualora, per il reato commesso, il procedimento penale si chiuda per estinzione dello stesso ovvero per difetto di una condizione di procedibilità (esempio mancanza di querela) la competenza del giudice cessa e il procedimento amministrativo sanzionatorio ritorna nella sfera dell'autorità amministrativa competente per materia, alla quale il giudice che rileva il venire meno delle condizioni processuali penali, dovrà trasmettere il fascicolo.

Nel caso di connessione per pregiudizialità di cui al secondo comma dell’art. 24, il rapporto di cui all’art. 17 è trasmesso all’autorità giudiziaria, sicché i verbalizzanti non devono riferire all’autorità amministrativa, alla quale è sottratto ogni potere, ma soltanto a quella penale. Ed invero, la norma va necessariamente coordinata con gli artt. 331 e 347 cod. proc. pen., che prevedono l’obbligo rispettivamente dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio di denunciare al P.M. un reato perseguibile d’ufficio e della polizia giudiziaria di riferire la notizia criminis d’ufficio.

Occorre sottolineare come quella disciplina dell’art. 24 è una soltanto delle ipotesi di connessione che in astratto possono verificarsi fra l’illecito amministrativo e quello penale: fra quelle non espressamente previste, vi è la connessione c.d. probatoria che ricorre quando, come nella specie, gli elementi rilevanti ai fini della prova dell’illecito amministrativo sono acquisiti nell’ambito di un procedimento penale senza che fra l’illecito amministrativo ed il reato sussista il rapporto di dipendenza previsto dall’art. 24” e che l’interpretazione sistematica della normativa in esame induce a ritenere che, in questi casi “gli agenti accertatori non possono trasmettere gli atti all’autorità amministrativa senza l’autorizzazione dell’autorità giudiziaria, atteso che spetta a quest’ultima verificare se ricorra o meno la vis attractiva della fattispecie penale e, ove ritenga che non sussistono i relativi presupposti, adottare gli eventuali provvedimenti per la trasmissione degli atti all’autorità amministrativa (Corte di Cassazione Sez. 2a Civ.Sent. n. 23477/2009)

La Corte di Cassazione, nel giudizio avente ad oggetto una opposizione avverso una cartella esattoriale, relativa ad un verbale redatto dalla Polizia Stradale ha confermato che:” nell'ipotesi in cui tra l'illecito amministrativo e l'illecito penale sussista un rapporto di connessione oggettiva (nel senso che dall'accertamento del primo dipende l'esistenza del secondo), la competenza ad accertare la responsabilità dell'illecito amministrativo e ad irrogare la relativa sanzione spetta al giudice penale, e non all'autorità amministrativa, secondo la regola generale di cui all'art. 24 della l. n. 689 del 1981” (Corte di Cassazione n° 10377/2008 ).
Pertanto quando la competenza per l'irrogazione di una sanzione amministrativa è devoluta al giudice penale ai sensi dell'art. 24 l. 24 novembre 1981 n. 689, per la obiettiva connessione tra illecito amministrativo e illecito penale, resta precluso fin dall'origine ogni potere sanzionatorio della p.a. e, con esso, lo svolgimento di qualsiasi attività preordinata a tal fine, tra cui anche l'audizione dell'interessato che ne abbia fatto richiesta ex art. 18 della medesima legge n. 689 del 1981, a nulla rilevando in contrario che l'autorità amministrativa abbia provveduto a notificare in precedenza il verbale di contestazione; ove, poi, essendosi chiuso il procedimento penale, in esito a dibattimento, per estinzione del reato, gli atti vengano nuovamente trasmessi all'autorità amministrativa, l'interessato non ha ragione di dolersi della mancata audizione successivamente al venir meno della "vis attractiva", avendo egli avuto la possibilità di esercitare i propri diritti di difesa nell'ambito del processo penale e potendosi d'altra parte l'autorità amministrativa, divenuta nuovamente competente, avvalere, ai fini dell'assunzione delle proprie determinazioni, di tutti gli atti, gli accertamenti e le deduzioni difensive svolti in quella sede (sentenza 22/6/2001 n. 8532).

Nella detta ipotesi, una volta emessa dall'Autorità amministrativa l'ordinanza - ingiunzione per il pagamento della sanzione, il giudice investito della relativa opposizione non può declinare la propria competenza in relazione alla supposta originaria competenza del giudice penale ad irrogare la sanzione, ma deve decidere sull'opposizione e, ove ritenga che sussistano i presupposti di cui al citato art. 24 L n. 689 del 1981, revocare l'opposta ordinanza per incompetenza originaria della p.a. ad emetterlo (sentenza 12/4/2000 n. 4638).

Da quanto precede deriva che, perché risulti applicabile l'art. 24 della L. n. 689 del 1981, è necessario che sia l'accertamento dell'illecito amministrativo a risultare pregiudiziale rispetto all'accertamento dell'illecito penale, non essendo prevista alcuna deroga alla competenza dell'autorità amministrativa quando, al contrario, l'accertamento di un illecito amministrativo dipenda dall'accertamento di un reato. In questo secondo caso potrà accadere che l'eventuale giudicato penale risulti vincolante ai fini dell'accertamento dell'illecito amministrativo, se ricorreranno le condizioni previste dall'art. 654 c.p.p., ma non vi sarà certamente alcuna deroga all'ordinaria distribuzione delle competenze tra autorità amministrativa e giudice penale.
Perché operi questa deroga, invece, è necessario che la fattispecie concreta dedotta nel giudizio penale risulti più specifica rispetto alla fattispecie concreta addebitata come illecito amministrativo, in quanto in essa inclusa, in modo che non sia possibile accertare l'illecito penale, senza previamente accertare l'illecito amministrativo.

Ordinanza - ingiunzione

Quando non é avvenuto il pagamento in misura ridotta, l'autorità competente, adotta la decisione con ordinanza motivata. L'autorità può disporre l'archiviazione degli atti oppure stabilire la somma da pagare a titolo di sanzione ingiungendone il pagamento.
L'ordinanza ingiunzione costituisce titolo esecutivo, ma può essere essere impugnata dinanzi al giudice civile o, secondo i casi, al giudice di pace.

Una volta garantita la condizione di procedibilità , costituita dalla contestazione o dalla notificazione (contestazione successiva) entro i termini perentori previsti, il destinatario del procedimento sanzionatorio può estinguere la violazione mediante il pagamento in misura ridotta della sanzione, ovvero presentare ricorso all'autorità amministrativa competente, come disciplinata dal decreto del presidente della Repubblica 571/1982. Il termine entro il quale va investita l'autorità amministrativa è¨ di trenta giorni dalla data della conte- stazione o della notificazione (art. 18). Entro tale termine gli interessati possono far pervenire all'autorità competente a ricevere il rapporto della violazione, scritti difensivi, documenti o chiedere di essere sentiti.
Il termine deve ritenersi perentorio e valido per tutte le violazioni amministrative, salvo specifica diversa disciplina legislativa.
L'autorità amministrativa, investita dall'istanza degli interessati, termine che comprende l'autore della violazione e il responsabile in solido (art. 6 legge
689/81), quando non sia intervenuto il pagamento in misura ridotta, esamina- ti gli atti ricevuti dall'organo accertatore, gli argomenti esposti, i documenti, ovvero quanto presentato in sede di audizione, qualora ritenga fondato l'accertamento, determina, con ordinanza-ingiunzione, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento. Per accertare la fondatezza della violazione, l'autorità amministrativa può richiedere accertamenti ulteriori da parte dell'organo che ha proceduto o da altri organi ritenuti idonei. Non sono previste limitazioni alle facoltà dell'autorità amministrativa per la ricerca della fondatezza del procedimento, anche perchè l'ordinanza-ingiunzione dovrà essere motivata. Per adempiere a tale obbligo è¨ sufficiente anche una motivazione per relationem che faccia cioè¨ riferimenti agli atti del procedimento e, in particolare, al verbale di contestazione. Questo orientamento giurisprudenziale chiaramente condivisibile, evidenzia come l'obbligo della motivazione, che si compendia nella indicazione delle fonti di prova della violazione e nelle ragioni che portano l'autorità amministrativa a ritenere fondato l'accertamento è¨ mirato a garantire agli interessati la esauriente conoscenza del fatto, agli stessi imputato . Per questi motivi, non è¨ rilevante che la motivazione sia ri- portata nell'ordinanza, negli atti del procedimento in generale o nel verbale, purchè sia chiaro il percorso seguito dell'autorità per arrivare a determinare la fondatezza della violazione. Cosa diversa è¨ la motivazione posta a base del- la fissazione della somma da pagare. èˆ evidente, infatti, che nell'esercizio della potestà di determinare la sanzione tra il limite minimo e il massimo edittale, a volte così distanti da essere l'uno il decuplo dell'altro, senza dimenticare poi che molte norme depenalizzate non hanno neppure il limite minimo, l'autorità amministrativa deve motivare le ragioni per le quali ritiene congrua una determinata somma. E in questo le indicazioni possono solo essere inserite nell'ordinanza-ingiunzione e riferite alla gravità del fatto accertato e alla personalità dell'autore, specie se ricorrono le ipotesi di reiterazione, per le qua- li sono elevati gli stessi limiti edittali.
La gravità del fatto è¨ un elemento obiettivo riferibile al fatto materiale e al danno sociale correlato, valore questo sempre più riscontrabile in molti settori depenalizzati come la tutela ambientale, ad esempio, ove fatti costituenti violazione, possono realizzarsi in panorami diversi e con pericoli diversi. Pensiamo all'abbandono di rifiuti. Pur nella antigiuridicità del fatto, l'abbandono può realizzarsi in aree diverse e con pericoli di inquinamento molto diversi. èˆ evidente, allora, come ancorare l'entità della sanzione alla gravità del fatto significa anche avvicinare sempre più questa attività della pubblica amministrazione a quella dell'autorità giudiziaria, alla quale deve costantemente riferirsi, nell'ovvia consapevolezza che, qualora gli interessati non si ritengono soddisfatti sia dal punto di vista formale sia sostanziale, il tutto passerà proprio all'autorità giudiziaria in sede di opposizione che, valutando anche l'entità della sanzione irrogata, utilizzerà come metro di giudizio proprio questi parametri. Nella fissazione dell'entità della somma da pagare, questo obbligo di motivazione è¨ tanto più forte quanto più essa si avvicina ai limiti edittali massimo o minimo. E questo perchè gli estremi si allontanano da quella indicazione di massima fornita dal legislatore con la determinazione del pagamento in misura ridotta, pari a un terzo del massimo, o doppio del minimo, se previsto e più favorevole, che corrisponde più o meno a quanto ordinariamente irrogato dal giudice penale per reati ove il fatto materiale sia di ordinaria gravità e l'autore una persona a cui possano concedersi le attenuanti generi- che e specifiche. Nasce proprio da questo orientamento, il contenuto dello stesso art. 162 del cp sulla oblazione delle contravvenzioni e poi dell'art. 162 bis del cp, introdotto proprio dalla legge di depenalizzazione e praticabile, seppure con giudizio di ammissibilità del giudice, per le contravvenzioni punite con pena alternativa. Discostarsi dall'ordinario implica perciò il doverne spiegare i motivi in maniera tanto più esauriente quanto maggiore è¨ la distanza da quel limite ordinario. Tanto, vale non solo per il limite massimo ma anche per quello minimo. Fissare nella ordinanza-ingiunzione una somma da pagare inferiore a quella prevista per il pagamento in misura ridotta è¨ una contraddizione del procedimento, che può essere giustificata solo da particolarità che, pur non inficiando la validità dell'accertamento, conferiscono al fatto una antigiuridicità che trova ampie spiegazioni nelle condizioni oggettive in cui è¨ maturata ovvero nelle particolari condizioni soggettive dell'autore, che non sono tali da sfociare nelle cause di giustificazione o di esclusione della responsabilità (artico- li 3 e 4 della legge 689/81), ma ne affievoliscono di molto la partecipazione.

Sanzioni amministrative accessorie

Articolo 20. L'autorità amministrativa con l'ordinanza-ingiunzione o il giudice penale con la sentenza di condanna nel caso previsto dall'articolo 24, può applicare, come sanzioni amministrative, quelle previste dalle leggi vigenti, per le singole violazioni, come sanzioni penali accessorie, quando esse consistono nella privazione o sospensione di facoltà, e diritti derivanti da provvedimenti dell'amministrazione.
Le sanzioni amministrative accessorie non sono applicabili fino a che è pendente il giudizio di opposizione contro il provvedimento di condanna o, nel caso di connessione di cui all'articolo 24, fino a che il provvedimento stesso non sia divenuto esecutivo.
Le autorità stesse possono disporre la confisca amministrativa delle cose che servirono o furono destinate a commettere la violazione e debbono disporre la confisca delle cose che ne sono il prodotto, sempre che le cose suddette appartengano a una delle persone cui è ingiunto il pagamento.
È sempre disposta la confisca amministrativa delle cose, la fabbricazione, l'uso, il porto, la detenzione o l'alienazione delle quali costituisce violazione amministrativa, anche se non venga emessa l'ordinanza­ingiunzione di pagamento.
La disposizione indicata nel comma precedente non si applica se la cosa appartiene a persona estranea alla violazione amministrativa e la fabbricazione, l'uso, il porto, la detenzione o l'alienazione possono essere consentiti mediante autorizzazione amministrativa.

La sanzione amministrativa della confisca, determinando la perdita del diritto di proprietà, ha come destinatario necessario il proprietario della cosa confiscata, di conseguenza il provvedimento di confisca emesso nei confronti di chi, pur proprietario del bene al momento della violazione amministrativa, non sia più tale, può essere validamente impugnato con l'opposizione di cui all'art. 22 legge n. 689 del 1981 per denunciare l'insussistenza della sanzione [Cassazione civile sez. 1, 21 agosto 1997, n. 7802. ].

Natura

La disciplina dell'istituto della sanzione amministrativa accessoria della confisca che presenta i caratteri della generalità, della completezza e dell'autosufficienza, comporta l’abrogazione di tutte le disposizioni in tema di confisca amministrativa previste da precedenti norme regolatrici di tale sanzione accessoria, anche speciali [Cassazione civile sez. 1, 8 agosto 1996, n. 7297. ], dette disposizioni preesistenti, possono, però, rivivere se contengono tutte le caratteristiche della nuova sanzione amministrativa accessoria.

Casi speciali di sanzioni amministrative accessorie.

Articolo 21. Quando è accertata la violazione del primo comma dell'articolo 32 della legge 24 dicembre 1969, n. 990, è sempre disposta la confisca del veicolo a motore o del natante che appartiene alla persona a cui è ingiunto il pagamento, se entro il termine fissato con l'ordinanza-ingiunzione non viene pagato, oltre alla sanzione pecuniaria applicata, anche il premio di assicurazione per almeno sei mesi.
Nel caso in cui sia proposta opposizione ovvero l'ordinanza-ingiunzione, il termine di cui al primo comma decorre dal passaggio in giudicato della sentenza con la quale si rigetta l'opposizione ovvero dal momento in cui diventa inoppugnabile l'ordinanza con la quale viene dichiarata inammissibile l'opposizione o convalidato il provvedimento opposto ovvero viene dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso la stessa.
Quando è accertata la violazione dell'ottavo comma dell'articolo 58 del testo unico delle norme sulla circolazione stradale, approvato con D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 ([19]), è sempre disposta la confisca del veicolo ([20]).
Quando è accertata la violazione del secondo comma dell'articolo 14 della legge 30 aprile 1962, n. 283, è sempre disposta la sospensione della licenza per un periodo non superiore a dieci giorni.

 Autonomia.

 

• Dalla sanzione pecuniaria. Stante la piena autonomia esistente tra il sequestro e la sanzione pecuniaria per la violazione commessa il decorso del termine di 10 giorni, senza alcuna decisione dell'autorità amministrativa, determina solo l'inefficacia della misura cautelare, senza incidere sulla validità dell'ordinanza-ingiunzione [Cassazione civile sez. 1, 29 novembre 1996, n. 10670. , Cassazione civile sez. 1, 21 aprile 1993, n. 4722. ].
•  Dal sequestro. La confisca integra una sanzione autonoma e distinta rispetto alla misura del sequestro, pertanto, le vicende inerenti a questo non spiegano influenza sulla legittimità della confisca stessa [Cassazione civile sez. 1, 30 dicembre 1994, n. 11293. , Cassazione civile, sez. 1, 8 agosto 1990 n. 8011. ].

Confisca obbligatoria.

Il benefico del pagamento in misura ridotta della pena pecuniaria, di cui all'art. 16 24 novembre 1981 n. 689 non esclude la confisca obbligatoria, ai sensi dell'art. 21della citata legge [Cassazione civile, sez. 1, 15 maggio 1990 n. 4153. ].

Opposizione ad ordinanza-ingiunzione

(art. 6 del D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150)

Le controversie previste dall'articolo 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, sono regolate dal rito del lavoro, se non diversamente stabilito

Giudice competente

L'opposizione si propone davanti al giudice del luogo in cui e' stata commessa la violazione.
Salve le competenze stabilite da altre disposizioni di legge, l'opposizione si propone davanti al giudice di pace.

Eccezioni
L'opposizione si propone davanti al tribunale quando la sanzione e' stata applicata per una violazione concernente disposizioni in materia:
a) di tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni sul lavoro;
b) di previdenza e assistenza obbligatoria;
c) di tutela dell'ambiente dall'inquinamento, della flora, della fauna e delle aree protette;
d) di igiene degli alimenti e delle bevande;
e) valutaria;
f) di antiriciclaggio.

L'opposizione si propone altresi' davanti al tribunale:
a) se per la violazione e' prevista una sanzione pecuniaria superiore nel massimo a 15.493 euro;
b) quando, essendo la violazione punita con sanzione pecuniaria proporzionale senza previsione di un limite massimo, e' stata applicata una sanzione superiore a 15.493 euro;
c) quando e' stata applicata una sanzione di natura diversa da quella pecuniaria, sola o congiunta a quest'ultima, fatta eccezione per le violazioni previste dal regio decreto 21 dicembre 1933, n.1736,(Disposizioni sull'assegno bancario, sull'assegno circolare e su alcuni titoli speciali dell'Istituto di emissione, del Banco di Napoli e del Banco di Sicilia) dalla legge 15 dicembre 1990, n. 386 ( Nuova disciplina sanzionatoria degli assegni bancari.) e dal decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285. (Nuovo codice della strada.)

Procedura

Il ricorso e' proposto, a pena di inammissibilita', entro trenta giorni dalla notificazione del provvedimento, ovvero entro sessanta giorni se il ricorrente risiede all'estero, e puo' essere depositato anche a mezzo del servizio postale.
L'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato puo' essere sospesa secondo quanto previsto dall'articolo 5.

Con il decreto di cui all'articolo 415, secondo comma, del codice di procedura civile il giudice ordina all'autorita' che ha emesso il provvedimento impugnato di depositare in cancelleria, dieci giorni prima dell'udienza fissata, copia del rapporto con gli atti relativi all'accertamento, nonche' alla contestazione o notificazione della violazione. Il ricorso e il decreto sono notificati, a cura della cancelleria, all'opponente e all'autorita' che ha emesso l'ordinanza.

Nel giudizio di primo grado l'opponente e l'autorita' che ha emesso l'ordinanza possono stare in giudizio personalmente.
L'autorita' che ha emesso l'ordinanza puo' avvalersi anche di funzionari appositamente delegati. Nel giudizio di opposizione all'ordinanza-ingiunzione di cui all'articolo 205 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, (Nuovo codice della strada) il prefetto puo' farsi rappresentare in giudizio dall'amministrazione cui appartiene l'organo accertatore, la quale vi provvede a mezzo di propri funzionari appositamente delegati, laddove sia anche destinataria dei proventi della sanzione, ai sensi dell'articolo 208 del medesimo decreto.

Alla prima udienza, il giudice:
a) quando il ricorso e' proposto oltre i termini di cui al comma 6, lo dichiara inammissibile con sentenza;
b) quando l'opponente o il suo difensore non si presentano senza addurre alcun legittimo impedimento, convalida con ordinanza appellabile il provvedimento opposto e provvede sulle spese, salvo che l'illegittimita' del provvedimento risulti dalla documentazione allegata dall'opponente, ovvero l'autorita' che ha emesso l'ordinanza abbia omesso il deposito dei documenti di cui al comma 8.

Il giudice accoglie l'opposizione quando non vi sono prove sufficienti della responsabilita' dell'opponente.

Con la sentenza che accoglie l'opposizione il giudice puo' annullare in tutto o in parte l'ordinanza o modificarla anche limitatamente all'entita' della sanzione dovuta, che e' determinata in una misura in ogni caso non inferiore al minimo edittale. Nel giudizio di opposizione davanti al giudice di pace non si applica l'articolo 113, secondo comma, del codice di procedura civile.

Salvo quanto previsto dall'articolo 10, comma 6-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia) gli atti del processo e la decisione sono esenti da ogni tassa e imposta.

Opposizione al verbale di accertamento di violazione del codice della strada (art. 7 D. lgs. 150/2011)

Le controversie in materia di opposizione al verbale di accertamento di violazione del codice della strada di cui all'articolo 204-bis del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, sono regolate dal rito del lavoro, ove non diversamente stabilito.
L'opposizione si propone davanti al giudice di pace del luogo in cui e' stata commessa la violazione.
Il ricorso e' proposto, a pena di inammissibilita', entro trenta giorni dalla data di contestazione della violazione o di notificazione del verbale di accertamento, ovvero entro sessanta giorni se il ricorrente risiede all'estero e puo' essere depositato anche a mezzo del servizio postale. Il ricorso e' altresi' inammissibile se e' stato previamente presentato ricorso ai sensi dell'articolo 203 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285.
L'opposizione si estende anche alle sanzioni accessorie.
La legittimazione passiva spetta al prefetto, quando le violazioni opposte sono state accertate da funzionari, ufficiali e agenti dello Stato, nonche' da funzionari e agenti delle Ferrovie dello Stato, delle ferrovie e tranvie in concessione e dell'ANAS; spetta a regioni, province e comuni, quando le violazioni sono state accertate da funzionari, ufficiali e agenti, rispettivamente, delle regioni, delle province e dei comuni.
L'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato puo' essere sospesa secondo quanto previsto dall'articolo 5.
Con il decreto di cui all'articolo 415, secondo comma, del codice di procedura civile il giudice ordina all'autorita' che ha emesso il provvedimento impugnato di depositare in cancelleria, dieci giorni prima dell'udienza fissata, copia del rapporto con gli atti relativi all'accertamento, nonche' alla contestazione o notificazione della violazione. Il ricorso ed il decreto sono notificati, a cura della cancelleria, all'opponente ed ai soggetti di cui al comma 5.
Nel giudizio di primo grado le parti possono stare in giudizio personalmente. L'amministrazione resistente puo' avvalersi anche di funzionari appositamente delegati.
Alla prima udienza, il giudice: a) nei casi previsti dal comma 3 dichiara inammissibile il ricorso con sentenza; b) quando l'opponente o il suo difensore non si presentano senza addurre alcun legittimo impedimento, convalida con ordinanza appellabile il provvedimento opposto e provvede sulle spese, salvo che la illegittimita' del provvedimento risulti dalla documentazione allegata dall'opponente, ovvero l'autorita' che ha emesso il provvedimento impugnato abbia omesso il deposito dei documenti di cui al comma 7.
Con la sentenza che accoglie l'opposizione il giudice puo' annullare in tutto o in parte il provvedimento opposto. Il giudice accoglie l'opposizione quando non vi sono prove sufficienti della responsabilita' dell'opponente. Non si applica l'articolo 113, secondo comma, del codice di procedura civile.
Con la sentenza che rigetta l'opposizione il giudice determina l'importo della sanzione in una misura compresa tra il minimo e il massimo edittale stabilito dalla legge per la violazione accertata.
Il pagamento della somma deve avvenire entro i trenta giorni successivi alla notificazione della sentenza e deve essere effettuato a vantaggio dell'amministrazione cui appartiene l'organo accertatore, con le modalita' di pagamento da questa determinate.
Quando rigetta l'opposizione, il giudice non puo' escludere l'applicazione delle sanzioni accessorie o la decurtazione dei punti dalla patente di guida.
Salvo quanto previsto dall'articolo 10, comma 6-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, gli atti del processo e la decisione sono esenti da ogni tassa e imposta.

Opposizione a sanzione amministrativa in materia di stupefacenti (art. 8 d: lgs 150/2011)

Le controversie previste dall'articolo 75, comma 9, del decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, sono regolate dall'articolo 6 del presente decreto, salvo quanto previsto dal comma 2.
Sono competenti il giudice di pace, e nel caso di trasgressore minorenne, il tribunale per i minorenni del luogo ove ha sede il prefetto che ha pronunciato il provvedimento impugnato.

Diretta impugnabilità del verbale di accertamento

La Corte di Cassazione(sent. n° 11281/2010 ) ha confermato che sono direttamente impugnabili innanzi all'autorità giudiziaria unicamente i verbali di accertamento di violazione del Codice della Strada

“Costituisce un principio costantemente affermato da questa Corte che il verbale di accertamento di una violazione amministrativa è impugnabile in sede giudiziale unicamente se concerne l’inosservanza di norme sulla circolazione stradale, giacché solo in tale caso è idoneo, a norma dell’art. 203, 3° co., c.d.s., ad acquisire valore ed efficacia di titolo esecutivo per la riscossione dell’importo della pena pecuniaria prefissata dalla legge, mentre, quando riguarda il mancato rispetto di norme relative ad altre materie, non incide ex se sulla situazione giuridica soggettiva del trasgressore ed è destinato esclusivamente a contestargli il fatto ed a segnalargli la facoltà di estinguere l’obbligazione sanzionatoria mediante un pagamento in misura ridotta, in difetto del cui esercizio l’autorità competente valuterà la fondatezza dell’accertamento e con ordinanza motivata determinerà la sanzione e ne ingiungerà il pagamento”.

Footnotes

1. La retribuzione non va confusa con il risarcimento del danno cui è tenuto il responsabile dell’illecito civile.

2. F. Bartolini - Il codice delle opposizioni, Ed. La Tribuna - Piacenza, 2010, pag. 351

3. F. Bartolini - Il codice delle opposizioni, Ed. La Tribuna - Piacenza, 2010, pag. 351

4. F. Bartolini - Il codice delle opposizioni alla sanzioni amministrative, Piacenza 2000, Ed. La Tribuna, commento all'art. 14

5. F. Bartolini - Il codice delle opposizioni alla sanzioni amministrative, Piacenza 2000, Ed. La Tribuna, commento all'art. 14

6. G. Calesini - Leggi di pubblica Sicurezza e illeciti amministrativi, Roma 2013, ed. Laurus, Cap. IV par. 6