tratto dal libro G. Calesini,Diritto europeo di polizia, ed. Laurus Robuffo, Roma
1. Aspetti generali
Il concetto di ordine pubblico ha sempre suscitato l'interesse dei giuristi. Si tratta infatti di una nozione a contenuto variabile, ambigua e sfuggente che può essere fonte di equivoci in quanto, nonostante l'identità di denominazione, appare nelle diverse discipline concettualmente diversa.
In questo capitolo esaminiamo la nozione di ordine pubblico ed i diversi significati che essa può assumere nell'ordinamento dell’Unione Europea passando in rassegna alcune norme e le più importanti sentenze della corte di giustizia, che hanno contribuito a chiarire meglio il concetto stesso.
Precisazione importante
L'ordine pubblico non è solo l'ordine della strada.
L'ordine pubblico é un concetto giuridico generale che si manifesta in diversi ambiti del diritto, in funzione dei quali ambiti il suo significato può variare
Una importante distinzione accademica contrappone il diritto privato, dove l’ordine pubblico si inserisce nelle relazioni interpersonali, limita l’autonomia privata o colpisce di nullità la norme che gli sono contrarie, al diritto pubblico, dove fonda l'azione unilaterale delle autorità e mira a limita le libertà individuali per garantire la pace sociale.
Ma se si tenta di approfondire l'analisi, ogni disciplina agisce come un prisma che rifrange l'immagine dell'ordine pubblico (Caroline Picheral – L’Ordre public européen, pag. 10 –Ed. CERIC –Aix en provence , 2001)
ll concetto di ordine pubblico assume un diverso significato in relazione agli ordinamenti giuridici ed alle materie all'interno delle quali viene esaminato e dovrà essere interpretato nel contesto della finalità dei diritti economici, sociali e culturali specifici che vengono ad essere limitati per questo motivo.
Nel diritto civile, l'ordine pubblico é una categoria che limita l'autonomia privata nell'ambito contrattuale, della famiglia e eccetera; nel campo amministrativo il termine presenta un significato analogo a quello civile quando, ad esempio, si tratta di vizi di atti amministrativi.
In questo senso, l'espressione ordine pubblico si può definire come il compendio delle regole che assicurano il funzionamento della società con l'insieme dei principi fondamentali sui quali si fonda una società.
A volte, però, in diritto amministrativo assume il significato di sicurezza e tranquillità pubblica: in tal caso il concetto fa riferimento alla nozione di sicurezza cittadina e all'attività dei corpi di polizia e di sicurezza., e coincide con l'assenza di perturbazione 1
In ambito europeo il concetto viene richiamato nel contesto del trattato di Roma e della convenzione europea dei diritti dell'uomo.
L'indeterminatezza dell'ordine pubblico costringe a ricercare gli interessi che, di volta in volta, la norma intende tutelare. Scopriamo così che alcuni di essi sono altrettanto indeterminati.
Ad esempio, in cosa consiste la sicurezza pubblica?.
Mentre gli articoli 8, 10 e 11 CEDH (Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo) riportano i termini securité nationale e sûreté publique, “secondo una dicotomia vicina a quella dell’articolo L -2212/2 del Code géneral des collectivité territoriales, le clausole comunitarie invece citano soltanto la securité publique”.
Come si vedrà, é probabilmente a questa nozione di ordine pubblico a cui si fa riferimento in inglese con la espressione public order o di law and order, che designa la mancanza di perturbazioni o alterazioni dell'ordine cittadino.
In questo contesto, e per quanto riguarda la libera circolazione delle persone e dei servizi, la securité publique si accorda bene con la prevenzione dei disordini e con la lotta contro i crimini , con un significato abitualmente assegnato alla sûreté.
Peraltro a volte il concetto di securité publique assume una dimensione territoriale equivalente a quello della sécurité nationale, inglobando tanto la sicurezza interna che quella esterna di uno stato; altre volte invece la sécurité publique non è facilmente distinguibile dall'ordine pubblico
Il problema di definire la sicurezza,si presenta ancora maggiore nel diritto di polizia italiano, in cui un solo termine assume significati diversi a seconda del contesto; per capire meglio occorre allora ricorrere alla lingua inglese.
Sicurezza uguale safety. Nell’ambito di attività lecite, è la condizione che assicura l’incolumità delle persone in conseguenza di anomalie e rischi di funzionamento. Abbiamo così congegni, valvole, fiammiferi, lampade di sicurezza. In quest’ambito rientra anche la sicurezza stradale.
Sicurezza uguale security. Con grande semplificazione, può essere definita la condizione per evitare, prevenire o impedire l’illegalità, le aggressioni, in relazione ad attività illecite o criminali. Abbiamo così le forze di sicurezza, gli uomini della sicurezza, la sicurezza nazionale.
2. L’Ordine pubblico nel diritto nazionale di alcuni stati membri dl'U.E.
Per verificare la possibilità di definire una concezione europea, sovranazionale dell’ordine pubblico nel diritto europeo di polizia, esaminiamo gli ordinamenti di alcuni stati membri.
2.1 Ordine pubblico nell’ordinamento italiano
Per quanto riguarda l’ordinamento giuridico italiano, in dottrina é nota la distinzione accademica tra: ordine pubblico materiale ordine pubblico ideale:
ordine pubblico materiale inteso come tranquillità del corpo sociale nei suoi singoli componenti, (in senso soggettivo), quiete pubblica (condizione oggettiva di assenza di fattori perturbatorie della tranquillità);
ordine pubblico ideale, inteso come insieme dei principi fondamentali costitutivi dell'equilibrio dell'ordinamento.
Quanto al diritto privato, nel codice civile del 1865, sul modello del code civil, e nel vigente codice civile, ritroviamo il concetto all'articolo 31 delle preleggi , agli artt., 634, 647, 1229, 1343, 1354, 2332 eccetera; mentre nel diritto penale, i reati contro l'ordine pubblico erano già previsti nel codice del 1889 ed il codice penale vigente, al titolo V, ha confermato tale impostazione.
Il Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza pone la nozione di tutela dell'ordine pubblico al centro della materia della pubblica sicurezza.
La legislazione di emergenza a tutela dell'ordine pubblico introdotta dal 1974 ha poi aggiunto una cascata di norme, sovente confuse e in contraddizione tra loro.
Più recentemente, la legislazione amministrativa (Art. 159 del D. Lgs 31 marzo 1998, n. 112) ha definito l'ordine pubblico come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni.
La Costituzione italiana in cui il termine " ordine pubblico” compare solo all'art.117, lett. h, ammette una serie di limitazioni a talune libertà fondamentali, consentendo di risalire ad una nozione di ordine pubblico.
Secondo la Corte Costituzionale (sentenza n. 218 del 1988) il contenuto di questo concetto é dato da quei beni giuridici fondamentali o da quegli interessi pubblici primari sui quali, in base alla Costituzione e alle leggi ordinarie, si regge l'ordinata e civile convivenza dei consociati nella comunità nazionale.
In essi rientrano l'integrità fisica e psichica delle persone, la sicurezza e il rispetto o la garanzia di ogni altro bene giuridico di fondamentale importanza per l'esistenza e lo svolgimento dell'ordinamento.
2.2 Ordine pubblico nella common law
Una delle principali difficoltà che incontriamo nel diritto europeo è costituita dal fatto che non sempre identiche definizioni hanno il medesimo significato nel nostro ordinamento ed in quelli della common law.
I seguenti termini, nelle traduzioni sono spesso usati alternativamente:
ordre public;
public policy;
public order;
law and order.
Il concetto di ordre public ha un ampio significato nella legge comunitaria: il francese ordre public corrisponde all’italiano ordine pubblico e allo spagnolo orden publico. Mentre in tutte le tre lingue ha un significato largo e variabile, la lingua inglese consente una maggiore specificazione.
Nel testo inglese, ordine pubblico corrisponde:
a volte public policy;
a volte public order;
a volte law and order.
Nel linguaggio della common law i concetti di public policy, public order o law and order sono di volta in volta usati per significare diverse sfumature di ordine pubblico/sicurezza pubblica. Invece il termine public policy si impiega in inglese con due accezioni, il che produce una ulteriore confusione.
In un primo significato si tratta di politica pubblica, espressione abbastanza ambigua e indeterminata, che fa riferimento alla direzione politica o alla attività politica degli organi che reggono la nazione, mentre sotto un altro punto di vista (in diritto civile e in diritto internazionale) l'espressione public policy può essere tradotta con ordine pubblico.
Poiché il termine sembra insoddisfacente la legge inglese a volte fa ricorso al termine francese (ordre public) per riferirsi all'intero concetto così come compreso nella civil law.
Non tutte le norme di legge che appartengono all'ordine pubblico interno fanno necessariamente parte dell'ordine pubblico internazionale; perciò, quando si considera l'applicazione della public policy, è importante definire il termine e distinguere tra public policy interna, public policy internazionale e public policy transnazionale.
Public order si riferisce a quelle regole che assicurano il pacifico ed effettivo funzionamento di una società o anche di una parte di società; ad esempio può riferirsi al mantenimento di ordine in un contesto limitato come dentro a una prigione o all'interno di una struttura militare o in un centro urbano.
La definizione francese è ordre public, che, però, é un concetto più ampio rispetto a public order della common law.
Per comprendere meglio la differenza di concetti nelle legislazioni dei vari paesi esaminiamo la direttiva 2004/83/CE del Consiglio del 29 aprile 2004 recante norme minime sull’attribuzione della qualifica di rifugiato.
La direttiva dice che nella nozione di sicurezza nazionale e di ordine pubblico rientrano pure i casi in cui uno straniero faccia parte di un’organizzazione che sostiene il terrorismo internazionale.
Il termine utilizzato, nella versione francese è ordre public, mentre in quella inglese è public order.
E’ anche utile vedere l'azione comune 97/339 del 26 maggio 1997 adottata dal consiglio relativa all'intervento della polizia per mantenere l’ordine pubblico di strada in occasione di competizioni sportive, concerti rock, dimostrazioni, blocchi stradali di protesta.
La direttiva esamina le informazioni che vengono scambiate fra gli organi di polizia e che riguardano:
il gruppo di persone e la sua composizione;
gli itinerari previsti;
i luoghi di soggiorno;
i mezzi di trasporto.
Nella formulazione in lingua inglese è detto che l'azione comune è adottata “ with regard to cooperation on law and order and security”; nella formulazione in francese si dice che l'azione comune è “relative à la cooperation dans le demaine de l'ordre et de la sècuritè publics”; nella formulazione di lingua italiana si parla di “cooperazione nel settore dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza”; nel testo dell’ azione comune quindi, il concetto di ordine e sicurezza pubblica di piazza viene fatto corrispondere a quello di law and order and security (in inglese) ed a quello di ordre e securité publics (in francese).
Rilevante è anche la direttiva 2004/114/CE del consiglio del 13 dicembre 2004, relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato. In questi casi infatti l'ammissione può essere rifiutata se lo stato membro ritiene che uno straniero costituisca una potenziale minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza pubblica.
Qui è specificato che la nozione di ordine pubblico può rigurdare chi ha subito una condanna per aver commesso un reato grave, fa o ha fatto parte di un'organizzazione che sostiene il terrorismo, sostiene o ha sostenuto una siffatta organizzazione o nutre o ha nutrito aspirazioni estremistiche.
Dunque non è certamente l’ordine pubblico di piazza.
Il Trattato che introduce la Costituzione Europea richiama più volte il concetto di ordre public (nel testo francese) e ordine pubblico (nel testo italiano); nella formulazione inglese il concetto viene reso di volta in volta con law and order, oppure più spesso con public policy mai, però, con l’espressione public order .
2.3 Prime conclusioni
Abbiamo verificato che l’ordinamento istituzionale europeo fa ripetuti riferimenti al concetto di ordine pubblico, ed abbiamo anche costatato che, negli ordinamenti nazionali pur nel medesimo contesto, il concetto non è univoco.
A questo riguardo è particolarmente significativa la direttiva esplicativa (COM (1999) 372 def. del 19.7.99-) "Comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento Europeo relativa ai provvedimenti speciali in tema di circolazione e residenza dei cittadini dell'Unione giustificati da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica - Direttiva 64/221/CEE.
Qui di seguito confrontiamo le diverse traduzioni:
in italiano: D'altro canto uno Stato non può discriminare tra i propri cittadini e gli altri cittadini dell'Unione nei casi che vertano su comportamenti ritenuti pregiudi-zievoli per l'ordine pubblico o la pubblica sicurezza. Qualora un determinato comportamento non sia oggetto di gravi provvedimenti repressivi per i suoi cittadini esso non può costituire causa d'espulsione per altri cittadini dell'Unione.
in francese (testo originale): Par ailleurs, un État ne peut faire de discrimination entre ses nationaux et d'autres ressortissants de l'Union lorsqu'il s'agit d'un comportement considéré comme une menace pour l'ordre public ou la sécurité publique. Si un tel comportement ne donne pas lieu à des mesures répressives graves à l'encontre des ressortissants du pays concerné, il ne peut motiver l'éloignement d'autres citoyens de l'Union.
in tedesco: Andererseits darf ein Staat andere Unionsbürger gegenüber seinen Bürgern seinen eigenen Bürgern nicht benachteiligen, wenn es um ein verhalten geht, das die öffentliche Ordnung oder Sicherheit bedrohen kann. Wird dieses Verhalten bei den eigenen Staats-angehörigen nicht strafrechtlich verfolgt, darf es auch kein Grund für die Ausweisung anderer Unionsbürger sein.
Il testo italiano è identico al testo originale francese, mentre nella versione tedesca il concetto di "comportamento che dà luogo a provvedimenti repressivi gravi", è sostituito dal concetto di "Verhalten, das strafrechtlich verfolgt wird", vale a dire: "comportamento che dà luogo ad una persecuzione penale".
Come si può notare, la formula nel testo tedesco è più restrittiva, non contiene l'aggettivo "grave" e suggerisce quindi indirettamente che qualsiasi comportamento punibile, qualsiasi infrazione prevista dal Codice Penale giustifichi un'espulsione.
L’esempio dimostra come gli stati siano portati a vedere nell’ordine pubblico lo strumento per superare i limiti imposti dall’adesione all’Unione Europea. Il concetto di ordine pubblico si vede allora investito di una funzione conservatrice che in realtà non possiede:.
Ci chiediamo se sia possibile ricavare un concetto di ordine pubblico con riguardo alla specificità dei sistema comunitario europeo.
3. L’ordine pubblico nel diritto europeo
Anche nel diritto europeo, il concetto di ordine pubblico assume un diverso significato in relazione alle materie a cui è riferito. Ad esempio in relazioni al trade mark (marchio di fabbrica) si prevede la proibizione o il rifiuto di registrazione quando il marchio di fabbrica è contrario alla moralità o all'ordine pubblico; analogamente in materia di brevetti si proibisce la registrazione delle invenzioni in contrasto con l'ordine pubblico o la moralità; anche in materia di registrazione delle piante c'è un impedimento alla denominazione di varietà quando, in uno o più stati membri, ciò possa risultare contrario all'ordine pubblico; mentre la direttiva 98/71 sulla protezione del design prevede che i diritti non sussistono quando il design è contrario all'ordine pubblica o alla moralità pubblica.
Le norme comunitarie hanno fatto riferimento al concetto di ordre public in numerose misure armonizzate: le disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, alla libera circolazione delle persone, al diritto di stabilimento e alla libera prestazione di servizi prevedono che gli Stati membri possano adottare misure restrittive, giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza (artt. 30, 39, 46 Trattato CE).
Il concetto di ordine pubblico è talmente vago che, ad esempio, la Convenzione europea sul riconoscimento della personalità giuridica delle organizzazioni internazionali non governative ha deciso di non fare riferimento all'ordine pubblico dello Stato ma di precisare i motivi per i quali il riconoscimento della personalità giuridica in un altro stato può essere rifiutato.
Si è voluto evitare di utilizzare il termine ordine pubblico, che può essere causa di difficoltà.
Tutti i sistemi giuridici europei comprendono il concetto di ordine pubblico: öffentliche Ordnung in Germania, ordine pubblico e orden publico in Italia e Spagna, public policy, public order e law and order nel regno unito, ordre public in Francia
L'espressione ordine pubblico europeo si potrebbe allora intendere in tre maniere differenti
- come il denominatore comune degli ordini pubblici nazionali;
-come la concezione europea dell'ordine pubblico nazionale;
-come l'ordine pubblico e dell'Istituzione Europa.
Peraltro, come abbiamo visto, la nozione di ordine pubblico negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, è assai variabile:
un primo significato riguarda tutte le regole nazionali obbligatorie;
una seconda nozione si riferisce ai soli principi fondamentali del sistema giuridico;
un terzo significato a volte coincide con la tranquillità sociale e l'assenza di perturbazione.
Le misure destinate a salvaguardare l'ordine pubblico sono giustificate solo se si mantengono nell’ambito dei principi del diritto comunitario stesso, con un duplice scopo:
da una parte limitare l'apprezzamento discrezionale degli stati membri in materia;
dall’altra garantire la difesa dei diritti delle persone sottoposte alle misure restrittive;
Esiste un concetto di ordine pubblico europeo, che assume significati differenti, in relazione alle diverse materie in cui è esaminato, questi diversi significati di ordine pubblico acquistano una maggiore specificazione nel linguaggio della common law.
A volte però, come nella direttiva esplicativa COM (1999) 372 sopra citata, il concetto di ordine pubblico viene lasciato alle tradizioni (o alle traduzioni) di ciascun Stato Membro, e ciò può comportare una disarmonia nelle azioni dei singoli Stati.
E’ vero che gli Stati membri mantengono il potere di adottare le misure imposte dalla protezione della sicurezza pubblica sul loro territorio e di valutare da cosa derivano i pericoli per questa sicurezza, ma questo potere non può essere considerato una riserva praticamente indefinita di sovranità.
3.1 La giurisprudenza della Corte di giustizia
La giurisprudenza della Corte di giustizia, sviluppata sulla direttiva 64/2121/CEE del 25 febbraio 1964 del consiglio, ha chiarito i limiti in cui può svilupparsi il potere degli Stati membri, di limitare la libera circolazione dei cittadini comunitari. Non si deve tuttavia dimenticare che questa giurisprudenza risale in gran parte a più di 20 anni or sono, mentre il sentire comune si è evoluto attraverso gli anni.
La Direttiva 64/2121/CE riguardava le limitazioni relative all'entrata sul territorio, rilascio e rinnovo dei documenti di soggiorno, adottate dagli stati membri per ragioni di ordine pubblico, di sicurezza pubblica o di salute pubblica ed imponeva agli stati membri un certo numero di condizioni e formalità, sulla cui osservanza vigilava la corte di giustizia delle comunità europee. Si è usato il tempo imperfetto (riguardava … imponeva … vigilava …) in quanto la direttiva è stata abrogata e sostituita da dall'altra direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell'unione e dei membri delle loro famiglie di circolare e soggiornare liberamente sul territorio degli stati membri.
Al riguardo, sulla base delle disposizioni della direttiva del 1964, la Corte di giustizia ha elaborato un'opera considerevole in materia di ordine pubblico.
Nella sentenza Bouchereau del 27 ottobre 1977, e con riferimento alla precedente sentenza Van Duyn del 4 dicembre 1974, la Corte ha precisato che, per derogare ai principi fondamentali della libera circolazione dei lavoratori, la nozione di ordine pubblico e deve essere intesa in maniera restrittiva.
La corte ha riconosciuto che il concetto di ordine pubblico é suscettibile di variare da un paese all'altro e da un'epoca all'altra. Quindi è necessario riconoscere alle autorità nazionali competenti un margine di apprezzamento che deve tuttavia essere compreso nei limiti imposti dal trattato e dalle disposizioni assunte per la sua applicazione. (Si può tentare un parallelo con il concetto di ordine pubblico internazionale che assume rilievo quando si esamina una domanda di estradizione. In questo caso, infatti si ammette che lo stato richiesto possa ingerirsi nel sistema repressivo dello stato richiedente, limitando i fatti suscettibili di essere perseguiti, ed ottenendo dallo stato richiedente una modificazione dei termini della domanda. Inoltre lo stato richiesto può introdurre nel decreto di estradizione delle riserve, che limitano la pena che può essere inflitta alla persona estradata. Questo significa che gli apparati giudiziari si confrontano e si piegano l'uno alle esigenze di ordine pubblico dell’altro (Picheral, op. cit., pag 314) )
Anzitutto non potranno essere apportate restrizioni ai diritti dei cittadini degli stati membri di entrare sul territorio di un altro stato membro e di soggiornarvi, a meno che la loro presenza o il loro comportamento personale costituisca una minaccia reale e sufficientemente grave per l'ordine pubblico (sentenza Rutili del 28 ottobre 1975).
La corte ha inoltre precisato che il potere dello stato verso gli stranieri delinquenti, è limitato dalla regola secondo cui " la sola esistenza di condanne penali non può automaticamente motivare alcuna decisione di rifiuto all'ingresso o soggiorno, né decisioni di allontanamento.
Le condanne penali devono essere valutate in relazione alle circostanze che hanno dato luogo alla condanna e soprattutto deve essere accertata l'esistenza di un comportamento personale che costituisca una minaccia attuale per l'ordine pubblico
Il ricorso alla nozione di ordine pubblico, oltre che dal turbamento per l'ordine sociale connaturato in ogni infrazione alla legge, deve essere motivato anche dall’esistenza di una minaccia reale e sufficientemente grave riguardante un interesse fondamentale della società.
Quando la minaccia è sufficientemente grave?
Il turbamento causato da un cittadino comunitario all'ordine pubblico, per essere considerato grave dev'essere caratterizzato da una certa pericolosità alle persone, o deve essere di natura tale da portare un grave attentato ai beni che si trovano nel Paese.
In altre parole occorre che la sua presenza sul territorio nazionale costituisca una minaccia o un pericolo:
grave;
attuale;
reale, cioé riguardante un interesse fondamentale della società.
Con sentenza Rutili del 25 ottobre 1975 e Adoui - Cournaille del 18 maggio 1982, la corte ha fornito ulteriori specificazioni; un comportamento non potrà essere considerato di sufficiente gravità se lo stato che adotta la misura di allontanamento non prevede, quando i medesimi comportamenti sono tenuti dai propri cittadini, misure reali ed effettive destinate a combatterli.
Uno Stato membro non potrà, in virtù della riserva relativa all'ordine pubblico, allontanare dal suo territorio un cittadino di altro stato membro o rifiutargli l’ ingresso a causa di un comportamento che in capo ad un proprio cittadino, non comporta punizioni.
Per esempio la corte ha ritenuto che non fosse possibile espellere alcune prostitute provenienti da un altro paese membro, basando l'espulsione soltanto sull'ipotesi che esse avrebbero potuto essere di supporto al banditismo.
La Corte ha affermato ciò per due motivi:
anzitutto in quel paese la prostituzione non costituiva reato;
In secondo luogo non è ammessa l’ espulsione basata sulla tesi che la professione di prostituta presenta un pericolo per l'ordine pubblico, senza accertare in concreto se quelle prostitute possano o meno essere sospettate di rapporti con la malavita.
Altrimenti ci verremmo a trovare di fronte ad una misura di prevenzione generale, mentre la direttiva 64/221 dispone che le misure di ordine pubblico e di sicurezza pubblica debbono essere fondate esclusivamente sul comportamento personale dell'individuo a cui le misure medesime sono applicate.
Le decisioni di espulsione legate unicamente a decisioni giudiziarie debbono essere evitate perché causano una confusione tra le finalità repressive e quelle di prevenzione dell'ordine pubblico e, inoltre, perché l'apprezzamento dei fatti che sono stati alla base della condanna penale non coincide necessariamente con gli interessi a salvaguardia dell'ordine pubblico.
Uno stato membro può ritenere legittimamente che l'uso degli stupefacenti costituisca un pericolo per la società di natura tale da giustificare misure speciali contro gli stranieri che infrangono la legislazione nazionale sugli stupefacenti, al fine di preservare l'ordine pubblico.
Diverso è però il caso se, anziché di stranieri, si tratta di cittadini dell’Unione Europea; una misura di espulsione giustificata con l'eccezione di ordine pubblico potrà essere presa contro un cittadino comunitario solo se oltre il fatto che egli ha commesso una infrazione alla legge sugli stupefacenti, si può dimostrare che il suo comportamento personale crea una minaccia reale e sufficientemente grave a un interesse fondamentale della società. (Sentenza Calfa, 19 gennaio 1999).
Ancora diverso è il caso Anker contro Regno di Spagna, in cui la corte è stata chiamata a valutare una norma che prevedeva l’esclusione dei non spagnoli dall’ all'impiego di capitano di navi da pesca. La corte di giustizia ha stabilito che questa esclusione non può essere giustificata per ragioni di ordine pubblico di sicurezza pubblica e di sanità pubblica in quanto la norma che attribuisce agli stati membri la facoltà di limitare la libera circolazione delle persone non ha certo lo scopo di proteggere un settore dell’economia nazionale (Sentenza Anker 30 settembre 2003)2.
Nella caso trattato dalla sentenza Van Duyn, ad una donna tedesca fu rifiutato il permesso di entrare nel regno unito per iniziare un lavoro con la chiesa di Scientology, organizzazione che il governo britannico disapprovava, ma che non era illegale. La corte di giustizia ha dato torto allo stato, affermando che si deve tener conto quando una condotta personale consiste soltanto nell’ adesione ad una organizzazione considerata dannosa senza essere illegale.
Si è visto che la Direttiva 2004/38/CE del 29 aprile 2004 ha abrogato le precedenti direttive in materia. Essa tuttavia riassume tutti i principi che la giurisprudenza e la dottrina hanno elaborato in materia di limitazione alla libera circolazione delle persone per motivi di ordine pubblico.
Attualmente in base all'articolo 27 della nuova direttiva, gli stati membri possono limitare i la libertà di circolazione di un cittadino dell'unione o di un suo familiare per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. Tali motivi non possono essere invocati per fini economici.
In conclusione: i provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico e o di pubblica sicurezza devono rispettare il principio di proporzionalità e possono essere adottati esclusivamente in conseguenza di un comportamento della persona a cui sono applicati. Il comportamento personale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società. Quindi non è consentita una eventuale espulsione dal territorio nazionale pronunciata in maniera automatica in seguito di una condanna penale, senza tener conto del comportamento personale dell'autore dell'infrazione né del pericolo che egli rappresenta per l'ordine pubblico. Giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni di prevenzione generale non possono essere prese in considerazione.
3.2 L’ordine pubblico europeo
Abbiamo visto che il concetto di ordine pubblico varia a seconda del settore del diritto in cui assume rilievo.
Ulteriori differenze sono poi riscontrabili anche tra gli ordinamenti dei vari stati membri, e addirittura all’interno di un medesimo ordinamento.
I ripetuti interventi della Giurisprudenza europea ha posto numerosi limiti all’applicazione del concetto di ordine pubblico in materia di libera circolazione dei cittadini U.E., lasciando peraltro agli Stati membri un rilevante margine di discrezionalità.
L'espressione di ordine pubblico europeo si potrebbe a questo punto definire in tre maniere differenti
- come il denominatore comune degli ordini pubblici nazionali;
- -come l'ordine pubblico dell'Europa istituzionale
- come la concezione europea dell'ordine pubblico ;
Le differenze riscontrate impediscono di immaginare un ordine pubblico dell’Europa istituzionale ed a maggior ragione impediscono di immaginare una sorta di media aritmetica degli ordini pubblici nazionali nelle singole materie.
Non resta che l’ultima possibilità, quella di una concezione europea dell’ordine pubblico ideale inteso come insieme dei principi fondamentali costitutivi dell'equilibrio dell'ordinamento.
L’ipotesi prospettata riceve consistenza dal Trattato che introduce la Costituzione Europea, nel testo inglese, laddove fa riferimento al concetto usando l’espressione public policy.
Stabilita dunque la possibile esistenza di un ordine pubblico (ideale) europeo, si tratta ora di supportare l’affermazione con qualche riscontro nella copiosa produzione normativa delle istituzioni dell’Unione Europea.
A questo riguardo, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea approvata a Nizza il 22 dicembre 2000, all’art. 19 , stabilisce che nessuno può essere espulso o estradato verso un paese dove ci sono seri rischi che egli possa essere sottoposto a pena di morte, torture o altri trattamenti o punizioni degradanti o inumani.
L’autorevolezza della fonte induce a ritenere che si tratta proprio di uno di quei principi fondamentali costitutivi dell’equilibrio dell’ordinamento europeo, e dunque, di un principio di ordine pubblico europeo.
In conclusione: possiamo convenire con la Cour d’Appel de Paris (14.6.1994) che “ la materia dei diritti dell’Uomo è[materia] di ordine pubblico e la protezione di questi diritti deve essere assicurata tanto ai cittadini nazionali quanto ai cittadini degli Stati che non sono parte della Convenzione [dei diritti dell’uomo, n.d.a.], se sono domiciliati sul territorio nazionale ( Libera traduzione del seguente testo francese , cit, in Picheral, pag. 316. … “la matière des droits de l’homme est d’ordre public et la protection de ce droits doit être assurée tant a l’égard des nationaux qu’a l’égard des résortissants des États non parties à la Convention s’ils sont domicilié sur le territoire national.»)
