I provvedimenti contingibili ed urgenti
Secondo una consolidata giurisprudenza, i presupposti per l’adozione dei provvedimenti contingibili e urgenti sono, da un lato l’impossibilità di differire l’intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione del danno incombente (carattere d’urgenza), dall’altro l’impossibilità di provvedere con gli ordinari mezzi offerti dalla legislazione (contingibilità) (Cons. Stato, Sez. 4, n. 6169 del 13 ottobre 2003).
Il requisito della contingibilità è soddisfatto quando il pericolo non è evitabile con gli ordinari mezzi dell’amministrazione (Cons. Stato. Sez. 2a, n. 1904 del 2 aprile 2001).
In materia di sicurezza urbana, la situazione imprevedibile di grave pericolo in ordine alla quale il sindaco ritiene di intervenire immediatamente con questo tipo di ordinanza, non deve trovare disciplina in altra norma statale, regionale o comunale.
La Corte cost. (27 maggio 1961, n. 26) decidendo in ordine alla legittimità dell’art. 2 del TULPS (che conferisce al prefetto il potere di emanare ordinanze contingibili e urgenti) ha poi precisato, “nei casi in cui la Costituzione stabilisce che la legge provveda direttamente a disciplinare una determinata materia (per esempio, art. 13, terzo comma), non può concepirsi che nella materia stessa l’art. 2 permetta la emanazione di atti amministrativi che dispongano in difformità alla legge prevista dalla Costituzione”.
Perciò, ad esempio, l’esercizio abusivo di un mestiere girovago è già disciplinato dall’art. 669 c.p.p e non potrebbe essere oggetto di un provvedimento contingibile e urgente.
In ultimo, le ordinanze contingibili e urgenti non possono disciplinare una situazione in modo stabile, ma debbono necessariamente possedere il carattere della temporaneità (Cons. Stato, sez V, n. 580 del 9 febbraio 2001; Cons.Stato, sez. IV – n. 6169 del 13 ottobre 2003). Se così non fosse, potrebbero verificarsi indebite sostituzioni nel potere di emanare norme giuridiche in capo a chi invece assume tale potere eccezionalmente per colmare le lacune della normazione ordinaria.
Come si ricava anche dal comma 7, i provvedimenti adottati dal sindaco in base all’art. 54 TUEL assumono la forma di ordinanza e possono essere rivolti sia ad una generalità di soggetti, sia qa persone determinate. In questo secondo caso, nell’eventualità di inottemperanza, oltre alla sanzione prevista dalla legge, il sindaco può provvedere d’ufficio, a spese degli interessati.
Poiché rientrano nel più vasto ambito della sicurezza pubblica, i provvedimenti ex art. 54 TUEL devono sempre essere comunicati preventivamente al prefetto anche (ma non solo!) ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione.
La predisposizione degli strumenti per l’attuazione di un’ordinanza sindacale è interamente rimessa al prefetto, il quale deve altresì valutare se il provvedimento possa avere conseguenze sui comuni viciniori e, nel caso, indire un’apposita conferenza cui partecipano tutti i possibili interessati (anche privati).
In questo contesto il Ministro dell’Interno può adottare atti d’indirizzo, mentre il prefetto, in caso d’inerzia, può intervenire con proprio provvedimento in tutte le funzioni del sindaco-ufficiale del governo.
Potrebbe il sindaco delegare ad un assessore o altra persona le competenze in materia di ordinanze ex art. 54 TUEL? La risposta è negativa: solo chi sostituisce il sindaco esercita interamente le funzioni di competenza statale, ed il potere di ordinanza non rientra tra quelli che possono essere delegati ai sensi del comma 10.
Sanzioni
E' opinione diffusa che la violazione delle ordinanze del Sindaco debba essere sanzionata in via amministrativa ai sensi dell’art. 7-bis del TUEL.
Di parere diverso il TAR Veneto, secondo cui i nuovi poteri del Sindaco sono finalizzati all’attività di “prevenzione e repressione dei reati”, con conseguente applicabilità della sanzione penale di cui all’art. 650 c.p. in caso di violazione (ordinanza 40/2010 del 22.3.2010).
Del resto, basta riflettere al fatto che, in caso di inerzia del sindaco, il provvedimento sostitutivo del prefetto (pur se identico nei contenuti e nei destinatari) non troverebbe certo la sua sanzione nell’art. 7-bis del TUEL.
Peraltro, essendo ormai pacifico che la sicurezza urbana è parte della sicurezza pubblica, è forse più corretta (almeno per la violazione delle ordinanze “ordinarie”) l’applicazione del secondo comma dell’art. 17 del TULPS che punisce con l’arresto e l’ammenda “le contravvenzioni alle ordinanze emesse, in conformità alle leggi, dai prefetti, questori, ufficiali distaccati di pubblica sicurezza o sindaci” .
Dubbi di legittimità costituzionale
Perplessità e dubbi di costituzionalità permangono in ordine al comma 6 dell’art. 54 TUEL laddove mantiene in capo al sindaco-ufficiale del governo il potere di modificare gli orari degli esercizi pubblici e commerciali “quando si verifichino particolari necessità dell’utenza”. Si tratta, infatti, di materia trasferita all’ente locale che avrebbe dovuto trovare opportuna collocazione nell’art. 50 del TUEL, tra le competenze del sindaco-responsabile dell’amministrazione.
La Corte Costituzionale (sent. 196 del 8 luglio 2009) ha incidentalmente osservato che la possibilità riconosciuta ai sindaci di adottare, in materia, provvedimenti di ordinaria amministrazione verrebbe a sovrapporsi alle competenze dell’ente locale (nel caso sottoposto al suo esame: della Provincia autonoma di Bolzano).
Una compressione temporanea della sfera di competenza amministrativa provinciale può essere ammessa solo ove ricorrano esigenze di ordine pubblico e di sicurezza (non bastano dunque le particolari necessità dell’utenza) ed unicamente con un intervento di emergenza (non dunque con provvedimenti ordinari).
Per approfondire vedi:Giovanna Razzano: Le ordinanze di necessità e urgenza nell'attuale ordinamento costituzionale