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Sicurezza urbana e nuovi poteri del Sindaco.
L’art. 6 del D.L. 92/2008, modificando l’art. 54 del D. Lgs 267/2000 (TUEL – Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali) ha ampliato le attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale.
Al riguardo, il sindaco mantiene la competenza (sovrintende) relativamente alle seguenti attività:
a) emanazione di atti in materia di ordine e sicurezza pubblica;
b) svolgimento di funzioni in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria;
c) vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l’ordine pubblico, informandone il prefetto.
Conserva altresì compiti in materia elettorale, di stato civile, di leva militare, di statistica.
Quando è anche Autorità Locale di P.S. (perché manca nel comune il commissariato distaccato di p.s.), deve informare il questore di eventuali pubbliche riunioni non preavvisate provvedendo, in caso di urgenza, ad impedire che la riunione abbia luogo o a vigilarne lo svolgimento (art. 28 Reg. Tulps).
Oltre a ciò, l’art. 54 TUEL attribuisce ora nuove potestà al sindaco–ufficiale del governo che adotta provvedimenti contingibili ed urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica (come in precedenza) oppure la sicurezza urbana (innovazione).
Come si vede, l’aspetto più rilevante della modifica normativa è costituito dall’estensione del potere di ordinanza, che ora può essere adottata dal sindaco anche in materia di sicurezza urbana.
Per comprendere la reale portata dell’innovazione occorre definire:
1. quali siano i caratteri dei provvedimenti contingibili e urgenti;
2. cosa s’intenda per sicurezza urbana;
3. quale sia, in materia, l’autonomia del sindaco.
I provvedimenti contingibili e urgenti
Come si ricava anche dal comma 7, questi provvedimenti assumono la forma di ordinanza e possono essere rivolti sia ad una generalità di soggetti, sia a persone determinate. In questo secondo caso, nell’eventualità d’inottemperanza, oltre a quanto previsto dalla legge penale, il sindaco può provvedere d’ufficio, a spese degli interessati.
Secondo una consolidata giurisprudenza i presupposti per l’adozione dei provvedimenti contingibili e urgenti sono, da un lato, l’impossibilità di differire l’intervento ad altra data in relazione alla ragionevole previsione di danno incombente (carattere d’urgenza), dall’altro l’impossibilità di provvedere con gli ordinari mezzi offerti dalla legislazione (contingibilità). (Cons. Stato, sez. 4°, n. 6169 del 13. 10.2003)
Il requisito della contingibilità è soddisfatto quando il pericolo non è evitabile con gli ordinari mezzi dell’amministrazione (Cons. Stato, sez. 2°, n. 1904 del 2.4.2001). In altri termini, la situazione imprevedibile di grave pericolo per la sicurezza urbana, in ordine alla quale il sindaco ritiene di intervenire immediatamente con questo tipo di ordinanza, non deve trovare disciplina in altra norma statale, regionale o comunale.
Per esempio, l’esercizio abusivo di un mestiere girovago è già disciplinato dall’art. 669 c.p. e non potrebbe quindi essere oggetto di un provvedimento contingibile e urgente.
Con questi caratteri, la violazione dell’ordinanza del sindaco-ufficiale del governo, trova la sua sanzione nell’art. 650 del codice penale (inosservanza dei provvedimenti dell’autorità) che commina l’arresto fino a tre mesi o l’ammenda fino a euro 206.
Perplessità e dubbi di costituzionalità permangono in ordine al comma 6 dell’art. 54 TUEL che mantiene in capo al sindaco–ufficiale del governo il potere di modificare gli orari degli esercizi pubblici e commerciali “quando si verifichino particolari necessità dell’utenza”. Si tratta, infatti, di materia trasferita all’ente locale che avrebbe dovuto trovare opportuna collocazione nell’art. 50 del TUEL, tra le competenze del sindaco-responsabile dell’amministrazione.
La sicurezza urbana
Il D.L. 92/2008 ha l’indubbio merito di fare chiarezza sul significato del concetto “sicurezza urbana”.
In materia di sicurezza urbana si sono tenuti convegni anche internazionali, esistono riviste di settore e più di un forum di discussione mentre numerose sono le regioni che hanno legiferato; occorre tuttavia riconoscere che, quando si parla di sicurezza urbana, non sempre si fa riferimento ad un identico concetto.
Anzitutto, si tratta di materia che l’art. 117 della costituzione attribuisce alla competenza regionale, o invece rientra tra quelle d’esclusiva competenza statale?
Il D.L. 92/2008 e le ripetute ppronunce della Corte Costituzionale consentono ora di affermare che la sicurezza urbana è materia di esclusiva competenza dello stato.
Infatti, nel momento stesso in cui la norma attribuisce al sindaco competenze in materia di sicurezza urbana, inserisce queste competenze nell’art. 54 del TUEL, che nella nuova formulazione tratta le attribuzioni del sindaco nelle funzioni statali (non più, come nel vecchio testo, nei servizi statali): in quest’ambito, dunque, il sindaco può essere assimilato ad un funzionario dello stato.
Semplificando, alla luce del D.L. 92/2008, possiamo ora definire la sicurezza urbana come quella parte della sicurezza pubblica diretta a prevenire fenomeni d’illegalità concentrati sul territorio comunale e che riguardano la sicurezza della città, l’ordinata convivenza, l’ambiente e la qualità della vita locale.
Poiché rientrano nel più vasto ambito della sicurezza pubblica, i provvedimenti contingibili ed urgenti adottati dal sindaco devono ora essere sempre comunicati al prefetto anche (ma non solo!) ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione.
La differenza rispetto al vecchio testo non è di poco conto. In precedenza, quando le ordinanze potevano essere emanate solo per minacce all’incolumità dei cittadini, non sussisteva obbligo di comunicazione ed il sindaco poteva dar loro attuazione direttamente, richiedendo all’occorrenza l’assistenza della forza pubblica.
Ora, invece, la predisposizione degli strumenti per l’attuazione di un’ordinanza sindacale ex art. 54 TUELS è interamente rimessa al prefetto, il quale deve altresì valutare se il provvedimento possa avere conseguenze sui comuni viciniori e, nel caso, indire un’apposita conferenza cui partecipano tutti i possibili interessati (anche privati).
In questo contesto, il Ministro dell’interno può adottare atti d’indirizzo, mentre il prefetto può intervenire con proprio provvedimento in tutte le funzioni del sindaco–ufficiale del governo, anche (ma non solo!) nel caso d’inerzia: si tratta di un vero e proprio potere di avocazione, sostituzione, annullamento in capo alla persona del prefetto.
Potrebbe il sindaco delegare ad un assessore o altra persona, le competenze in materia d’ordinanze ex art. 54 TUEL?
Può delegare le sue funzioni a livello comunale?
È possibile delegare a un assessore la materia nel senso dell’organizzazione e del perseguimento di “politiche” di protezione Civile, con particolare riguardo a quanto si produce nel tempo Ordinario in termini di previsione e prevenzione, di formazione degli Operatori, di informazione preventiva alla popolazione.
È auspicabile delegare alla struttura amministrativa e burocratica L’attività di “gestione” delle attività di protezione civile che si Concretizzano in atti amministrativi classici come le determinazioni Dirigenziali con le quali ad esempio si acquistano beni e servizi.
È impossibile delegare a terzi il “processo decisorio” come ad es. L’utilizzo delle ordinanze contingibili ed urgenti previste dagli artt. 50 e 54 d.lgs 267/00 per motivi impellenti di pubblica incolumità (solo in caso di assenza o impedimento del sindaco la può firmare il vice, ma solo in quel caso, non per scelta) in quanto e’ un potere riconosciuto al sindaco come competenza direttamente inerente al suo ufficio di amministratore locale e rappresentante della comunità locale, da una parte, come ufficiale di governo, dall’altra
E’ impossibile delegare a terzi la responsabilità della gestione emergenziale delle prime ore dal disastro, così come prevista ad es. Dall’articolo 15 della legge 225/92, in quanto svolta in ordine alla tutela immediata della popolazione in qualità di “autorità comunale”,
Gli interventi della Corte Costituzionale
La Corte Costituzionale, con sentenza n. 196/2009 si è pronunciata sul D.M. 5 agosto 2008 il cui articolo 1, configura la “sicurezza urbana” come “bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale”.
In relazione a ciò, la Corte ha stabilito che la “sicurezza urbana” fa parte della sicurezza pubblica sulla base di tre argomentazioni:
a) la titolazione del decreto stesso, facente riferimento alla “sicurezza pubblica”,
b) il richiamo, contenuto nelle sue premesse, all’articolo 117, secondo comma, lett. h) Cost.
c) l’espressa esclusione dal proprio ambito di operatività della “polizia amministrativa locale”.
Con le sentenze n. 226 e 274 del 2010 la Corte Costituzionale è giunta alla medesima conclusione .
La sicurezza urbana consiste in una attività di prevenzione e repressione dei reati, è ciò è ricavabile anche dalla disciplina complessiva delle associazioni di volontari , in particolar modo nelle parti in cui stabiliscono che:
- il sindaco possa avvalersi delle “ronde” solo d'intesa con il prefetto;
- il relativo registro debba essere tenuto a cura dello stesso prefetto previo parere del comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica;
- che debba essere data preferenza alle associazioni costituite da personale in congedo delle Forze dell'ordine, delle Forze armate o di altri Corpi dello Stato;
- le segnalazioni degli osservatori vanno indirizzate in via esclusiva alle Forze di polizia.
In conclusione, la Corte ritiene che la sicurezza urbana fa certamente parte della sicurezza pubblica e non invade la competenza legislativa regionale.
In materia di sicurezza urbana inoltre, la corte costituzionale(sentenza 115/2011) ha stabilito che il sindaco, in base all'art. 54 TUEL, può emanare unicamente ordinanze contingibili e urgenti
La sicurezza urbana: semplice decentramento del potere statale
L' art. 6 del D.L. 92 del 2008, convertito in legge 24 luglio 2008, n 125 (c.d. Pacchetto sicurezza), ha modificato l'art. 54 del D. lgs 267/2000 (TUEL) ed ha ampliato i poteri del Sindaco in materia di sicurezza e ordine pubblico, attribuendogli (quale ufficiale del governo) il potere di adottare ordinanze “anche contingibili ed urgenti” al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano “l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana”.
Nella sentenza della Corte costituzionale n 196 del 2009 i poteri dei Sindaci sono stati inquadrati tra quelli finalizzati alla prevenzione e repressione dei reati e sono espressione della materia “sicurezza pubblica” di cui all'art. 117, comma 2, lett. h) e non delle funzioni di polizia amministrativa riconducili alla competenza regionale.
Il Sindaco, infatti, nella sua qualità di ufficiale di Governo, opera come organo dello stato in un rapporto di dipendenza gerarchica dal Prefetto, Autorità provinciale di pubblica sicurezza
In quest'ottica il Sindaco deve preventivamente comunicareal Prefetto le ordinanze “anche ai fini della predisposizione degli strumenti necessari alla loro attuazione”;
A sua volta il Prefetto può sostituire il Sindaco in caso di inerzia, e può indire apposita conferenza, anche con i Sindaci interessati, qualora le ordinanze comportino “conseguenze sull'ordinata convivenza delle popolazioni dei comuni contigui o limitrofi”.
Infine resta fermo il potere del Prefetto di annullare d'ufficio le ordinanze in quanto atti adottati dal Sindaco nella qualità di ufficiale di Governo ( Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 3076 del 2008)
Appaiono perciò inspiegabili i virtuosismi dialettici di alcune normative regionali, che tentato surrettiziamente1 di appropriarsi (rectius: carpire) scampoli di potere statale, vegheggiando di un "sistema di sicurezza pubblica integrata," e/o di "sicurezza poubblica negoziata".
L'ulteriore conferma che il D.L. 92 del 2008 si mantiene saldamente all'interno della logica statalista deriva da queste due considerazioni:
- il rinvio, da parte del nuovo comma 4 bis dell' art. 54, ad un Decreto del Ministro dell'Interno Autorità nazionale di pubblica sicurezza, perché determini l'ambito di applicazione del nuovo potere di ordinanza e definisca i concetti di “incolumità pubblica” e di “sicurezza urbana”
- il potere, attribuito allostesso Ministro, di adottare atti di indirizzo per l'esercizio delle funzioni previste dall'art. 54 .
Il Ministro dell'Interno con Decreto del 5 agosto 2008 ha definito i concetti di incolumità pubblica e di sicurezza urbana, individuando l'ambito dei nuovi poteri dei Sindaci. Nella premessa il Ministro richiama la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all'art. 117, comma 2, lett. h) della costituzione, inquadrando così la sicurezza urbana nell'ambito della sicurezza pubblica.
Secondo autorevole dottrina, la sicurezza urbana è stata configurata dal legislatore come una “sicurezza pubblica minore”2 : la modifica dell'art. 54 TUEL non è altro che una forma di decentramento mantenuto saldamente (come prescrive la costituzione) nell'orbita dello stato.
Azioni positive di prevenzione e contrasto
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Si è stabilito che la sicurezza urbana è parte della Siicurezza pubblica, materia di competenza competenza esclusiva dello Stato, che puo si decentrare competenze, ma solo ad un prprio organo.
La scelta è caduta sul Sindaco - Ufficiale del governo, anche se, più correttamente, talune competenze avrebbero dovuto essere decentrate all'autorità locale di pubbòlica sicurezza.
In ogni caso, nessun potere in materia di sicurezza urbana può essere attribuito al Consiglio Comunale (organo dell'ente locale).
Peraltro, esaminando le ordinanze dei sindaci (ufficiali del governo) emergonoi invasioni in materie che avrebbero dovuto essere riuservate alla potestà regolamentare del Comune: l'Ufficiale del Governo ha spesso operato in spregio alle competenze del Consiglio comunale in materia di polizia urbana.
(attenzione ai possibili equivoci: La Polizia urbana non riguarda la Sicurezza urbana. Si tratta di due concetti assai diversi. La Polizia urbana attiene alla polizia amministrativa locale, mentre la Sicurezza Urbana è parte della Sicurezza pubblica)
In altri termini: lo stato, lungi dall'attribuire nuove competenze al capo dell'ente locale - Sindaco, ha utilizzato la stessa persona fisica in funzione di Ufficiale del governo, per attrarre competenze che già dovevano trovare disciplina nella sede consiliare ai sensi dall'art. 117, comma 6 della costituzione.
Invece " la sicurezza urbana dovrebbe essere intesa come prevenzione delle comunità locali, attività di controllo verso fenomeni non criminali, che generano, però, un senso diffuso di insicurezza – come, ad esempio, l’abusivismo commerciale – attività finalizzata al pacifico godimento del contesto urbano.
Avere ricondotto, invece, la sicurezza urbana nell’ambito dell’ordine pubblico e della sicurezza ha rafforzato la figura del sindaco non come organo del Comune, ma come organo periferico dello Stato …"3
Una attenta lettura del DM. 5 agosto 2008 consente di capovolgere questa impostazione restituendo ai regolamenti comunali, gli spazi loro riservati dalla Costituzione ed indebitamente sottratti dall'azione inconsulta dei c.d. sindaci sceriffi.
L''art. 2 stabilisce che " il sindaco interviene per prevenire e contrastare:
- a) le situazioni urbane di degrado o di isolamento che favoriscono l'insorgere di fenomeni criminosi, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, l'accattonaggio con l'impiego di minori e disabili e i fenomeni di violenza legati anche all'abuso di alcol;
- b) le situazioni in cui si verificano comportamenti quali il danneggiamento al patrimonio pubblico e privato o che ne impediscono la fruibilità e determinano lo scadimento della qualità urbana;
- c) l'incuria, il degrado e l'occupazione abusiva di immobili tali da favorire le situazioni indicate ai punti a) e b); d) le situazioni che costituiscono intralcio alla pubblica viabilità o che alterano il decoro urbano, in particolare quelle di abusivismo commerciale e di illecita occupazione di suolo pubblico;
- e) i comportamenti che, come la prostituzione su strada o l'accattonaggio molesto, possono offendere la pubblica decenza anche per le modalità con cui si manifestano, ovvero turbano gravemente il libero utilizzo degli spazi pubblici o la fruizione cui sono destinati o che rendono difficoltoso o pericoloso l'accesso ad essi”.
Come si vede, l'obiettivo è quello di prevenire e contrastare, non certo quello di reprimere.
Ma, come dice il saggio, fa più rumore un albero che cade di una foresta che cresce e molti sindaci hanno scelto di diventare taglialegna.
Nella nuova ottica " avremmo una nuova prospettiva su cui ragionare, che sembra superare anche la visione offerta dall'attuale art. 54 Tuel in quanto si potrebbe sostenere che la sicurezza urbana dovrebbe essere garantita non solo da interventi per così dire “negativi”, cioè tesi a prevenire e reprimere, ma anche da azioni “positive”, perché rivolte a promuovere condizioni di qualità della vita urbana quantomeno accettabili".4
La polizia locale
Il nuovo comma 2 dell’art. 54 TUEL stabilisce che il sindaco, nelle funzioni di competenza statale, “concorre ad assicurare anche la cooperazione della Polizia locale con le forze di polizia statali, nell’ambito delle direttive di coordinamento impartite dal Ministro dell’interno – Autorità nazionale di pubblica sicurezza”
Diversamente da quanto previsto all’art. 3 della L. 65/1986 (legge quadro sull’ordinamento della polizia municipale), la collaborazione della polizia municipale non è più limitata a specifiche operazioni, ma avviene in un ambito più ampio, sulla base delle direttive di coordinamento impartite dal ministro dell’interno – Autorità nazionale di P.S.
Si tratta dunque di una collaborazione che perde il precedente carattere di eccezionalità, per rientrare in un contesto organico costituito dalla direttiva del Ministro. In quest’ottica, l’esplicito riferimento all’ Autorità nazionale di P.S. ha notevoli implicazioni anche per quanto attiene ai rapporti tra polizia locale e questore-autorità provinciale (tecnica) di P.S.. Infatti le direttive di coordinamento del Ministro saranno attuate dal prefetto, e troveranno esecuzione mediante l’ordinanza del questore diretta anche alla polizia locale che sarà posta, al pari delle altre forze di polizia, a disposizione del dirigente del servizio (funzionario di p.s, ufficiale dell’Arma …).
Sembra corretto ritenere che tale forma di collaborazione possa essere richiesta soltanto agli appartenenti alla Polizia Locale in possesso della qualifica di agenti di pubblica sicurezza.
Riassumendo
Caratteri delle ordinanze contingibili e urgenti
- impossibilità di differire l’intervento (urgenza)
- impossibilità di provvedere con gli ordinari mezzi dalla legislazione (contingibilità)
La sicurezza urbana
- fa parte della sicurezza pubblica
- non è polizia amministrativa locale (art. 117 cost.) e non rientra nelle competenze regionali
- alcune funzioni sono attribuite al sindaco-ufficiale del governo, non al sindaco-responsabile dell’amministrazione dell’ente locale
Il sindaco-ufficiale del governo
- ha competenze in materia di sicurezza pubblica, sicurezza urbana, ordine pubblico
- può adottare ordinanze contingibili e urgenti in materia di incolumità dei cittadini e di sicurezza urbana
- in questo contesto ha dipendenza gerarchica (impropria) dal prefetto
La polizia locale, quando coopera nell’ambito delle direttive dell’Autorità nazionale di P.S.
- agisce nell’ambito di competenze statali di pubblica sicurezza
- dipende funzionalmente dal prefetto, operativamente dal questore, gerarchicamente dal proprio comando